【爱历史】清朝特有的行政机构—“道”，以及“府”、“道”之间的关系( 二 )

不过，在清初相当长一段时间内，即使是辖府的“道” ，因为道员的主要职责是管理钱粮、处置刑名，并不插手地方民政、赋税事务，所以，这些事务，还是由当地知府说了算。这样看来，即使是道辖府，其长官知府的实际权力，也和道员差不多（就像地方总督和巡抚的关系一样）。

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这样模糊的行政关系，在实际操作中，出现了很大的麻烦：一方面，道员对下辖的知府有监管权，但不能插手实际民政；另一方面，知府对道员有隶属关系，又能大致对掌中分地方权力；所以，道员和所辖知府之间，经常会彼此不满，矛盾重重，甚至相互攻讦、弹劾。办事效率因此也大大被影响。
有鉴于此，乾隆帝在完善“道”制度的同时，也专门针对“道”、“府”同级的问题做出了改进，将知府的品秩一律降为“从四品” ，比道员低了一级。这就从根本上解决了“道员”、“知府”同级、而在地方行政事务中分不出彼此地位高低的尴尬事情。
另外，乾隆帝还规定道员拥有专折上奏权（就是可以单独给皇帝写信汇报），知府则没有。之后，地方知府以下（含知府）的州县官员奏事，必须由所隶属的道员批核、转交（不隶属道的府州县，还是由本省巡抚批核转交）。
全国的道员，因为乾隆帝的这次“官职改革”而欢欣雀跃，再也不用和下辖知府们去争论官场尊卑了，以后可以堂堂正正地管辖、监督所隶的知府。而那些道辖府的知府们，只有垂头丧气、叩谢皇恩，不能和隶属的道员们去一争高低。
道员和知府，最初都只有地方民政、钱粮刑名的管辖权，对军事、军队方面没有发言权；而全国大部分道，辖地中都驻有绿营军队（八旗也有驻扎，不过那是地方驻防将军、副都统们管辖，和民政道没有关系）。按清初的制度，不论道员还是知府，对地方绿营的事务都没有管辖权。
清初的时候，道、府衙门没有军事指挥权，只能驱使少数的衙役、民壮，巡查城池、抓捕犯人倒是没问题，但大规模的作战、平定民变、讨伐匪乱等，那道员和知府就无能为力了，只能行文督抚、或者本省驻军长官，请求协助出兵。

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而文官、武官系统一向不和，即使是督抚有札文，武官系统对于地方官员的请求不配合甚至抵触都是常事。这样的情况，在清初战争中经常出现，也造成了极大的内耗。
乾隆帝在提升道员品秩、权力的同时，也注意到了这个问题。为了保持地方稳定，堵住行政系统上的漏洞，乾隆帝于乾隆四十一年（1776年），再次提升部分紧要地域的“道员”职权，分别给这些地方的道员们加“兵备衔”、或者“整饬兵备衔”（注意，不是晋升为兵备道以及整饬兵备道，而是加衔），赋予了他们节制当地绿营驻军的权力，在关键时刻可以直接指挥军队，主持平乱、弹压地方。
“兵备衔”道员，一般在比较重要的区域，比如黑龙江兴东道、奉天洮昌道、甘肃西宁道等等；而“整饬兵备衔”道员，则设置于关键的战略要地，如：直隶口北道、直隶热河道、山西归绥道等等。这些加“军事指挥权”的道员，就比下辖的知府更加有权力、有威望，在官场上的地位也更高。
而其他没有军事指挥权的普通道员们，也逐渐被赋予了更多的职权，例如驿传、水利、关务、盐法、商埠等事务，手中的权力和管辖的范围比清初之时大大增加；相对依旧只能管辖地方民政的知府来说，道员的地位一再提升，要显赫得多了。
道员的品秩，在《清会典》上注明是正四品，但也不完全是这个规制；在个别重要的地域，所设置的“道” ，其最高长官——道员的品秩，被再擢升两级，为正三品；这些“道”又分为两种情况——————
吉林东南路道、吉林东北路道，吉林西路道、黑龙江呼伦道、黑龙江瑷珲道，这五道因为地处东北关外，所管辖的事务内，很多都涉及到当地的驻防八旗军民，为了管理方便，这五位道员在原有的关务、交涉职位之外（即海关、外交），再增加了“八旗参领”的官衔，以方便管理八旗军队和普通旗人；“八旗参领”品秩为正三品，所以以上五位道员的品秩也升了两级，为正三品。