专家答疑：如何促进环保PPP模式良性发展近年来

近年来，我国很多地方通过设立PPP产业投资基金、PPP奖补资金等方式推进了环保PPP模式的发展，环保PPP模式的项目数量和金额都得到快速增长。根据财政部PPP中心数据显示，截至2017年12月，各行业PPP项目数前三位分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，其中污染防治与绿色低碳项目数量为3979个、投资额4.1万亿元，分别占PPP综合信息平台项目库的55.8%、38.0%。

环保PPP模式能够解决环保项目所面临的融资难、到位难、管理效率低下等问题，加大环保产业的市场化程度，拓宽环保产业的发展空间。为促进我国环保PPP模式的良性发展，笔者认为，应关注以下五方面问题。

第一，要理性看待PPP模式适用范围，防止出现泛化和碎片化的现象。按照具体服务对象，环保PPP模式可以分为单一项目、环保产业基金、区域或流域环境保护三大类。目前，我国在环保领域普遍采用的是单一项目，如大型污水处理厂的PPP模式等，而PPP模式环保产业基金，如PPP土壤修复基金，也已经开始试点。未来，环保PPP的发展模式应该从单体环境治理项目向综合性的区域或流域环境保护转变。综合性的区域或流域环境保护模式是将整个区域或流域的环境保护，通过类似项目捆绑、协同设施规划与投资建设管理等方式，将区域内分布的各种产业链整合成为一个大项目。通过复合产业链设计，能够增加整个项目包的总收益，使原来并不盈利的环保项目盈利，同时，还能促进流域内环保产业链的高、中、低利润项目共同发展。

但是，在综合性转变过程中，要避免泛化和碎片化的现象发生。PPP泛化现象是把无关的项目强加进来，这会增加社会资本实施的难度。碎片化是对PPP项目进行过度分割的现象，比如一个项目被分为不同的部分并采取不同的方式，这将导致产业链的上下环节被拆散等，不利于系统集成实现整体绩效水平的提高。PPP模式并非适用于所有环保项目，其适用与否取决于项目的技术复杂性、收费难易程度、生产或消费规模、设施设备要求等自身属性。因此，应理性看待PPP模式适用范围。

第二，要激活社会资本的活力。PPP模式是政府公共资本与私人资本的合作，这种合作应当是一种平等主体间的私法意义上的合作关系。但是，政府掌握公共权力的现实可能会导致私人资本的合法权益无法得到应有保障。这种情况在环保PPP项目发展中同样存在。对于社会资本而言，环保企业相比其他行业，在规模、融资上都没有优势。但从环保项目看，很多地方环保项目的前期准备不足，有的项目甚至在准备阶段就不到位，加之政府在规划、可行性研究论证、财政承受力招标程序、文件合同等方面的不规范操作，增加了项目风险。环保PPP项目一般周期在20～30年，具有周期长的特点，这就进一步加大了地方政府违约、法律变更等风险。这些因素的存在都影响了社会资本参与的积极性。因此，环保PPP模式应该维持好政府公共资本与私人资本各自权益之间的平衡，通过制度安排使政府公共资本与私人资本实现双赢。

第三，环保PPP模式良性发展要根据项目选择适合的回报机制。环保领域中，政府付费类项目通常采用的是“可用性+绩效付费”回报机制。在这种方式中，可用性付费是以项目竣工验收合格、建设可用性绩效指标向社会资本逐年支付；而运营维护绩效付费是按照运营维护绩效、考核结果来支付的。在实践中，部分环保PPP项目的“可用性+绩效付费”的回报机制出现了可用性付费占比大而运营绩效付费占比微乎其微的现象，这增加了PPP项目由政府兜底的风险。环保PPP模式实施的出发点和落脚点是保护环境，因此，PPP模式应该强化按效付费的机制，通过可用性付费比例的降低和运维绩效付费比例的提高，来改变“重建设、轻运营”的局面。与此同时，也要充分考虑项目是否具备实行绩效挂钩的抓手。

第四，要增强对专业运营的关注。PPP模式的核心是通过优化SPV（为实施PPP项目而设立的特殊项目公司）的治理结构，使SPV能够对提供公共产品和公共服务负责，从而提高专业化水平。但是，从我国目前环保PPP模式的发展看，重建设轻运营的问题普遍存在。目前，对环保PPP关注点往往是项目的融资、施工等方面。为了环保PPP模式的长远发展，应该将关注点集中在运营上。对于企业而言，应该增加对运营的关注，在保证运维质量的前提下控制运维成本。对于政府而言，要充分考虑因环保产业链上下游环节利益分配失衡导致的环保设施运营类企业回报率下降的问题，因为这关系PPP项目能否实现预期的环境功能。因此，相关部门要加强环境监测和监管。

第五，要关注最低需求风险的分担。最低需求风险衡量的是公共服务的实际需求与预期需求的满足程度，一旦形成很可能直接导致政府付费风险。以污水处理为例，此类PPP项目一般约定基本水量，但是，由于项目的顶层设计是地方政府做的，因此，相应的风险也由政府承担。而随着PPP合作范围不断扩大、模式持续创新、竞争逐渐加剧，最低需求风险也出现了从政府向社会资本转移的现象。PPP风险分配应按照“由对风险最有控制力的一方承担相应风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”、“承担的风险要有上限”三原则来进行合理的风险分担。同时，要充分考虑项目的差异性，如单体污水处理厂PPP项目和厂网一体化项目就不能采取完全相同的风险分担机制。此外，政府和社会资本承担风险的能力、承担风险一方提出的要求、绩效能否清晰考核等，都是需要考虑的因素。

作者：赵晔单位：中共辽宁省委党校

来源：中国环境报

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