案例｜一起擅自设置户外广告、擅自占用城市道路案本案是在城市管理执法过程中常见

一、基本案情

2018年4月4日上午10时许，湖南省娄底市城市管理行政执法支队派驻万宝新区大队执法人员禹爱军、陈焕新巡查至娄底市娄星南路高铁南站地段时，发现一临街门店前堆放了大量的河沙等建筑材料，而且该门店正在设置广告招牌。

执法人员首先找到现场设置广告招牌的施工人员，向其出示执法身份证件，要求施工人员出示广告设置审批手续。

施工人员当即电话联系负责人伍某某赶来现场。执法人员再次向负责人伍某某出示执法身份证件，要求提供广告设置审批手续和临时占道审批手续，但当事人称未办理审批手续。

经现场调查，伍某某共租赁四个临街门面打算经营汽车销售，工商营业执照正在办理中，还没有办好。

室内装修和广告招牌设置都是当天开始动工，在装修的过程中，由于场地有限，因此在门店前的人行道上堆放了大量的河沙等建筑材料。

同时，搭建了脚手架准备安装广告招牌。

设置户外广告招牌和占用城市道路堆放建筑材料都没有办理行政审批手续。

执法人员在当事人无法提供有效行政审批手续的情况下，对涉嫌擅自设置户外广告和涉嫌擅自占用城市道路的情况进行了现场勘查。

经现场勘查，广告招牌为钢架与铝塑板结构，内容为“娄底某某直营店”，长8米，宽1.5米，面积为12平方米。

现场堆放了两处河沙及一些零散的建筑垃圾，占道面积为10平方米。

执法人员在指出当事人的违法行为和进行现场勘查后，当场制作了《现场检查笔录》，并下发了《限期改正违法行为通知书》《调查询问通知书》。责令当事人限期改正违法行为，要求当事人到大队接受调查询问。同时告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。

二、查办经过

4月14日，万宝执法大队根据初步查明的违法事实，鉴于同一个违法当事人在同一时间、同一地点存在两个违法行为的情况，经大队申请、领导批准后，由万宝新区执法大队对当事人伍某某擅自设置户外广告、擅自占用城市道路两个违法行为并为一案予以立案，确定案由为擅自设置户外广告、擅自占用城市道路案。

4月14日，当事人伍某某到支队派驻万宝新区大队接受调查询问。执法人员制作了《调查询问笔录》。

4月14日，娄底市城市管理行政执法支队依法下达《行政处罚告知书》，对当事人伍某某擅自设置户外广告、擅自占用城市道路两个违法行为并为一案合并做出拟处罚叁仟元的行政处罚决定。

其中，擅自设置户外广告行为违反了《城市市容环境卫生管理条例》第十一条的规定，根据《湖南省实施<城市市容环境卫生管理条例>办法》第二十七条的规定，做出拟处罚壹仟元行政处罚。

擅自占用城市道路行为违反了《城市道路管理条例》第二十七条的规定，根据《城市道路管理条例》第四十二条的规定，做出拟处罚贰仟元行政处罚。

共计拟处罚人民币叁仟元。

当事人接到《行政处罚告知书》未提出任何异议，也没有要求申请听证。

4月14日，娄底市城市管理行政执法支队法规科对该案的事实、理由、依据，以及办案程序、处理意见进行了认真审查。支队领导、局领导也对该案进行了审查，认为该案事实清楚、证据确凿、理由充分、依据准确、程序正当，处罚意见适当。

4月14日，娄底市城市管理行政执法支队依法下达了《行政处罚决定书》。

4月14日，当事人伍某某在接到行政处罚决定书后主动缴纳了叁仟元罚款。

三、案件分析

本案在城市管理执法过程中常见，

关键问题在于违法行为个数的认定。

违法行为个数的认定结果将直接影响到案件的办理。如认定为一个违法行为，则按照“一事不再罚、择一重处”原则处理；

如认定为两个违法行为，则按照两个违法行为分别立案查处或两个违法行为并案查处。

要认定本案中违法行为的个数，首先应当分析两个违法行为的违法主体、违法时间、违法地点，这是本案之所以并案处理的前提条件。

本案中，经执法人员调查确认，实施两个涉嫌违反城市管理行为的主体为同一当事人，并且是在同一时间、同一地点实施了两个违法行为。

其次，应当分析两个违法行为的属性，这是本案之所以并案处理的关键问题。本案中的两个行为分别涉及到广告招牌审批和临时占用城市道路两个行政审批事项。擅自设置户外广告是为了设置门店招牌，堆放建筑材料占用城市道路是为了店内装修，这两个违法行为之间一种独立的关系，而且不存在因果关系。

如果本案中的占用城市道路并非堆放建筑材料，而仅仅只有搭建脚手架，那么案件的处理可能会大相径庭。因为设置广告招牌的行为与搭建脚手架的行为虽然是两个独立的行为，但是两个行为是出于同一个目的，两个行为之间存在牵连关系和因果关系。

因此，本案中的两个违法行为属性是独立的、没有因果关系的。最后应当分析两个违法行为的法律适用，这是本案之所以并案处理的必要条件。

擅自设置户外广告行为是违反了《城市市容环境卫生管理条例》的相关规定，擅自占用城市道路行为违反了《城市道路管理条例》的相关规定。

因此，本案中两个违法行为分别违反了两个法律规范，能够分别按照相关的法律法规规定进行处罚。

四、小结

目前，我国行政法体系中还没有“数罪并罚”的概念和具体规定，但在城市管理行政执法的过程中，会经常出现类似于刑法中的一个违法主体有数个违法行为的情形。支队以往都是分开来单独立案，办成两个独立的案件，制作两本独立的卷宗。全国各地的城市管理执法部门大多也是采用这种做法。

但是本案中两个独立且没有因果关系的违法行为是同一案件中同一个违法当事人在同一时间、同一地点所为。办案单位参照刑法的“数罪并罚”，对两个违法行为并案处理，合并处罚。

在并案处罚制作案卷时，对执法人员的办案能力和案卷制作水平提出了更高的要求。

除了在本文案件分析部分提到到的三点条件外，还应当注意以下问题：

一是在《现场检查笔录》中应该尽可能详细、全面地描述整个现场的情况，记录下可能涉及违反法律规范的各个违法要素与危害，以便为最后定案提供有利证据。

二是在《调查询问笔录》中应该分别按照违法行为的构成要件对涉及违反法律规范的各个违法行为进行全面的询问。尤其应当对两个违法行为的违法主体、违法时间、违法地点、违法行为的客观要件进行重点询问，与已收集到的书证或其他证据进行印证，形成完整的证据链。

三是适用法律时应当在《立案审批表》《案件调查终结审批表》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等法律文书中都将两个违法分别违反的法律规范进行清楚、准确的表述。

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