土地市场持续火爆双轨制供应会消失吗（图片来源：全景视觉）经济观察报记

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（图片来源：全景视觉）

经济观察报采访人员张恒

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财政部最新发布的数据显示，2018年1-4月国有土地使用权出让收入17958亿元，同比增长40.7%。同时，来自中国土地勘测规划院的数据显示，2018年一季度，全国106个主要监测城市土地供应面积4.28万公顷，达到2016年以来同期供应高值。

这种势头似乎是去年土地市场热度的延续。从财政部数据来看，2017年中国土地出让金开始猛增，同比增幅达40.7%。这一数据2016年为16.8%，而2015年为负增长21.4%。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，当前土地市场的供应实际上充分体现了补库存的导向，这有助于此类开发商土地储备的增加。楼市降温很大程度上是交易数据的降温，但购房的需求还在持续，所以大趋势依然是被看好的，这也解释了土地市场的良好势头。

在住房用地市场，中国正在鼓励多元化的供应主体。原国土资源部部长姜大明今年1月15日曾表示，将研究制定非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法。被其提及的还有深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。“非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地”被普遍解读为国有企业利用自由建设用地建房，北京已有企业这样做。5月23日，北京市住建委等多部门又发文称，拟在集体建设用地上新建、产业园区配建，以及利用闲置的厂房、商场、写字楼、酒店等房屋改建租赁型职工集体宿舍。

目前土地供给方式主要包括政府垄断供地和多主体供应的结合。近年来土地管理部门一直发声表示“探索土地市场多主体供应机制”、“政府不再是居住用地惟一供应者”。尤其是十九大提出的“多主体供应、多渠道保障、租购并举”，以及将集体经营性建设用地和非房地产企业纳入供给主体，被认为是解决房地产市场的良药。但打破政府土地垄断仅限定在租赁领域，并没有涉及商品房领域。

中原地产首席分析师张大伟接受经济观察报采访时表示，集体土地和闲置住房的盘活是否对商品住房土地市场产生影响，要看改革的力度。换句话说，现有的土地招拍挂机制仍然是土地供给的主体，盘活的土地是否进入招拍挂，才是判断是否对商品房市场产生影响的标志。

多城土地出让金破纪录

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自然资源部的数据显示，今年第一季度，全国106个主要监测城市土地供应面积4.28万公顷，其中，住宅用地供应为1.03万公顷，同比增加22.15%，这也是2014年以来的次高值，仅次于2017年第四季度。

今年4月份，杭州、宁波、广州、南通、天津、扬州、成都等7个城市土地出让金额突破百亿元，创同期土地出让纪录。而在溢价率方面，热点城市土地溢价率基本平稳，大部分城市溢价率均保持低位。在全国范围来看，1-4月国有土地使用权出让收入17958亿元，同比增长高达40.7%。

另外，中国土地勘测规划院4月份发布的数据显示，2017年土地市场整体量增价涨，在供给侧改革持续深化，宏观经济平稳向好的背景下，全国主要监测城市地价同比上涨6.71%。2018年第一季度，全国106个主要监测城市土地供应面积4.28万公顷，达到2016年以来同期供应高值。

中国土地勘测规划院地价所所长赵松近期曾预测，2018年二季度，宏观政策预期稳定，土地市场将继续保持平稳增长态势。

中国目前处于构建城乡统筹市场的土地制度变革期，盘活闲置土地，释放城市土地供给压力是这一时期的政策重点之一。张大伟说，目前大量企业闲置土地的出现，和企业自身经营、发展调整等因素有关，但在土地供应改革早期，的确存在政府划拨国企用地。

严跃进告诉经济观察报，部分闲置用地实际上也有两种心态，一是土地无偿划拨，潜在的持有成本少；二是此类土地属性相对不清晰，经历了较多的企业体制改革和股权结构变动，所以会带来此类土地处置方面的困难。

事实上，随着土地出让制度的完善，主流的供地模式已经是招拍挂，但供地模式的双轨制仍旧存在。在中国，土地供应双轨制，就是通过两种方式完成土地供应：一是前者是针对行政、教育医疗、市政等公益性或非盈利性用地需求，政府将土地无偿划给特定用地主体的供地模式；二是通过市场化手段有偿出让国有土地。

土地供应双轨制的弊端被质疑多年，时任国家土地副总督察的甘藏春在2011年就曾表示，中国将会逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。但多年以来，未见后续声音。

供应双轨制是否持续

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随着中国土地供应制度的完善，土地供应双轨制已经很少被提及。

深圳市1987年的全国首次招拍挂，打破了土地长期无偿、无期限、无流动性的土地划拨制度。随后，第二年的宪法修正案将“有关土地不得转让”修改为“土地使用权可依法转让”。

双轨制由此产生了，尽管由此开始的招拍挂制度被一些人认为是高地价、高房价的源头，但是这一主要供地方式也成为市场经济条件下最合适的模式。

一般认为，土地供应双轨制的问题在于，它使得中国土地资源配置的非市场化程度偏高，市场不能真正反映土地的价格，有损公平原则，同时，过于宽泛的土地划拨出让方式还使腐败和权力寻租成为可能。

但张大伟接受经济观察报采访时认为，取消双轨制的说法不科学，因为政府、学校、医院等具有公共属性和公益性的用地通过招拍挂的方式行不通。实际上国际上普遍的做法也是公益性用地通过无偿划拨的方式解决。

最近一次关于供地方式的讨论是半年前，源头依然是深圳。2017年9月，深圳发布《关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》，明确提出国有建设用地使用权划拨、出让制度，探索租赁、作价出资等建设用地有偿使用方式。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉告诉经济观察报，此次深圳“土地新政”是一个土地供应制度的信号。加上此前棚改新政、租赁新政等政策，表明中国未来土地制度变革的方向是国有土地严格的“双轨制”。

在严跃进看来，目前各地土地储备的工作中，都强调了市场化供地的模式，未来类似划拨用地可以聚焦在租赁用地上，而其他领域建议更多采用招拍挂的用地模式。

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