欧阳捷:深圳房改积跬步难致千里作者:新城控股集团股份有限公司高级副

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作者:新城控股集团股份有限公司高级副总裁欧阳捷

导读:保障归保障了，市场还归市场吗?

提要:

1、人才引进加剧住房矛盾--二次房改、被逼无奈

2、系统设计构建住房体系--四大亮点、全面挖潜

3、二次房改偏离市场导向--十大疑虑、难解困局

4、房企规模缩量渐趋边缘--要么出走、要么代工

深圳市发布了《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》。

可以说，引领改革之先的深圳再一次尝试住房制度改革的创新试验。

深圳为什么会出台这个制度呢?

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01人才引进加剧住房矛盾--

二次房改、被逼无奈

深圳市政府勇敢地承认了“商品住房价格上涨较快，住房供需不平衡、结构不合理、保障不充分等问题日益突出”，急需出台新的住房供应与保障政策，破解发展中的难题。

深圳市认为现有住房供应与保障体系存在三个难以满足:

“已难以满足广大市民对改善住房条件的新需求，难以满足深圳实施人才强市战略的新需要，难以满足深圳建设创新引领型全球城市的新要求”。

这些问题的根源是在于自2011年开始，深圳大力推动人才引进，出台了《关于加强高层次专业人才队伍建设的意见》及6项配套文件，从人才认定、住房、配偶就业、子女入学、学术研修津贴、海外人才等方面完善政策，以求解决高层次人才“引不进”、“留不住”的问题。

当年提出，“以货币补贴为主、实物配置为辅，有步骤、分层次、多渠道、多形式解决高层次专业人才住房问题”，对国家级领军人才配置150平米、地方级领军人才配置100平米等措施。

2016年，深圳再次发布《关于促进人才优先发展的若干措施》，市区两级财政每年投入近百亿元吸引人才，2016-2017年两年间，深圳引进人才高达45万，被媒体称为人才引进3.0时代。

人来了，住房呢?

存在这些问题的城市何止是深圳。

但是，几乎所有大力引进人才的城市政府都没有及时配套人才住房政策，更没有统筹考虑配套住房用地，也更加剧了住房供求失衡的矛盾和预期。

如果不能很好地解决人才的住房问题，人才最终是留不住的。

深圳现有常住人口1250万人，人均住房建筑面积仅为19.6平米，远远低于很多省会城市，比如人均36平米的南京市。

到2035年，深圳计划将现有常住人口扩充到1800万人，未来17年，净增550万人，需要住房180万套。

深圳计划未来18年建设筹集各类住房170 万套，这尚且不能满足新增人口180万套的住房需求，更不可能改观目前住房供求失衡状态。

而且，更重要的是，新增各类住房的渠道包括建设和筹集，以深圳土地的紧缺，新增住房建设不易，存量住房优化恐怕将成为筹集的最大渠道。

深圳似已最大限度挖潜，未来其住房市场潜力已到极限了。

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深圳如何解决新增人口住房问题呢?

最好的办法就是扩市。

既然深圳能创造城市发展奇迹、又传承改革开放精神，还是引领粤港澳大湾区的火车头，为什么不能把惠州划给深圳、让惠州与深圳双赢呢?

中国优于西方国家的最大优势就是行政权力更大、行政效率更高，撤县设市、撤市设区比比皆是，广东省有没有这样的魄力帮助深圳这个优等生获得更大的腾挪空间和更多的发展资源呢?

如果不能扩市，深圳就只能在人口密度已达6000多人/平方公里、建成区面积占比超过50%的螺丝壳里做道场了，未来的发展将被迫放缓，住房矛盾将长期无解，改革开放也将无米下锅。

系统设计构建住房体系--

四大亮点、全面挖潜

深圳的住房制度改革是有亮点的，而且也是尝试系统性规划的:

第一个亮点:

深圳“支持企事业单位各类社会组织利用符合规定的自有用地或自有用房，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”。

这是一个机制创新，以后不是只有开发商才能建设住房了，显示出深圳不遗余力、想方设法，挖掘住房用地供给潜力，缓解住房用地供应严重不足的矛盾。

全国工业用地、事业单位甚至政府机关用地都存在大量的低效和浪费，如果能够把这些土地部分利用变成住房用地，住房肯定会比现在明显增加。

深圳除了青山绿水之外，几乎无地可建，如果深圳只在城市更新、内部挖潜上做文章，深圳就不可能获得更多的增量土地，就无法持续引进人才，就不可能成为“创新引领型全球城市”。

深圳必须跳出深圳。

第二个亮点:

深圳提出建设都市圈城际住房机制，这恰恰与我们过去所说的都市圈战略逻辑完全契合【详见2017-12-3微信文，《欧阳捷:都市圈，城市竞争的突围之路》，点击链接可直接阅读】。

《意见》提出“开展城际合作，落实粤港澳大湾区战略，结合轨道交通和产业，在临深片区开发开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”，这是符合以周边中小城镇的土地资源交换深圳的产业、人口、金融资源的都市圈发展逻辑，实现城市之间的资源共享、互惠互利、合作共赢。

如果深圳真的能和周边中小城镇达成共识，并实现城际住房合作机制，这将是真正实践都市圈战略的首个城市。

这也将促进深圳周边中小城镇的市场经济发展，同时，深圳住房供求失衡的矛盾将得到缓解、房价上涨压力将有所释放。

第三个亮点:

深圳明确了各类住房的供应比例。

比如普通商品住房为主的商品住房、人才住房、安居型商品住房、公共租赁住房的占比分别为40%、20%、20%、20%。

其中，商品住房的比例只有40%。这意味着，深圳不可能再供应更多的可售型商品住房。

深圳不缺高端住宅，普通商品住房价格也已经很高，可售型住房不会再成为必需品。

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因此，除了明确的公共租赁住房之外，其它三类住房均含有租赁部分，实际租赁住房的比例将远远超过20%。

第四个亮点:

“采取公共租赁住房、住房租赁补贴两种形式，加大住房租赁补贴力度”。

住房租赁补贴是真正的帮助买不住房的人群住有所居的市场化模式，而不应是政府用经济适用房、安居工程的模式，来掏空困难群体仅有的一点积蓄。

同时，当租户经济能力得到改善，政府可以很容易实现合理退出住房租赁补贴，而不至于将庞大的财政投入沉淀在政府建设、收购、管理的人才住房、安居住房、租赁住房上。

“进一步优化高层次人才安居措施，符合条件的高层次人才可以申请在一定年限内免租入住相应面积标准的住房; 在深全职工作满 5 年以上、符合条件的可以按优惠政策购买人才住房或者申请获赠住房产权”。

如果真的想帮助高层次人才获得住房，赠送住房难道是符合市场经济逻辑的吗?

显然，这是只有财大气粗的深圳才能做得到的。

深圳的做法值得借鉴吗?新政能抑制投资投机吗?

二次房改偏离市场导向--

十大疑虑、难解困局

《意见》围绕“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的部署，系统构建面向 2035 年的住房供应与保障体系”，似乎远未达到面向2035年的体系构建目标，也未打破行政垄断，更未探索市场化主导的新型机制。

疑虑之一:新增有限、存量挖潜?

深圳计划到2020年，新增40万套住房，深圳哪里变出来这么多住房呢?更遑论到2035年，计划建设筹集170万套。

其中有多少是新建的?又有多少是存量挖潜的呢?

《深圳市城市建设与土地利用“十三五”规划》给出了答案。到2020年，建设21万套、筹集19万套。

“通过轨道交通车辆段等新供应用地建设4万套，通过城市更新配建13万套，拆迁安置和产业园区配套宿舍建设等建设4万套，合计安排新增建设保障性住房和人才住房21万套，建筑面积1130万平方米。

通过棚户区改造4.2万套，改造征收等方式筹集社会存量住房8万套，挖掘存量保障性住房和人才住房项目开工4万套，企业自有用地建设和城际合作等其他方式2.8万套，合计安排筹集保障性住房和人才住房19万套”。

棚户区改造和城市更新势必拆除原有住房，改造征收筹集住房更是占用已有、已用存量住房，由此途径未必能大量增加市场住房总存量。

疑虑之二:人才蜗居、创意无限?

《意见》指出:“人才住房面积以90平方米以下为主”，这样的面积更适合安居保障人群，但未必适合人才的住房需求。

人才要减少后顾之忧才能全身心投入，才能创造更大的价值，这也意味着，适合小家庭的小面积住房其实未必适合人才尤其是高层次人才。

蜗居的人才如何能发挥无穷的想象力和创造力呢?

疑虑之三:政府定价、市场买单?

2011年第228号政府令《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》规定，企事业单位和社会组织建设筹集的人才住房、安居型商品房和公共租赁住房，可以补缴部分地价:“建设单位利用自有建设用地建设安居型商品房的，地价按照该宗地基准地价和市场评估地价两者的均值计算”。

那么，其租金、房价是否也按照安居商品房标准限定为市场价格的50%呢?

虽然政府让了地价，但租金和售价也大幅降低了，企事业单位和社会组织怎么会有积极性来参与保障性住房建设筹集呢?

从文件发布实施7年来看，深圳保障性住房仍然严重不足，显然，政府定价、市场买单的逻辑是基本无效的。

疑虑之四:社会投入、共有产权?

《意见》提出:“建立人才住房和安居型商品房封闭流转制度，出售的人才住房和安居型商品房在一定年限内实行封闭流转”。

企事业单位和社会组织建设筹集的人才住房和安居商品住房是否也将实施封闭流转或政府回购呢?如果这些住房封闭流转或政府收购，企事业单位和社会组织如何能实现一定的收益呢?

如果真是这样，企事业单位和社会组织会拿出“自有用地或自有用房”、各类金融机构会愿意“采取直接投资、融资等方式”来参与建设筹集保障性住房吗?

显然，这并不符合市场化运行规律，也不能激励社会参与建设筹集保障性住房，同时也难免存在社会组织让渡的权力获得寻租空间的可能。

疑虑之五:封闭流转、价值几何?

按照《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》(2011年)规定:“自安居型商品房购房协议签订之日至申请收购之日不超过10年(含10年)的，收购价格为原合同购房价”。

显然，政府回购价格是非常不合理的。

深圳房价已经成倍上涨，这也就意味着，政府回购将收获全部房价增值，购买安居型商品住房的人群无法分享哪怕一点增值收益。

如果购房超过10年呢?

“政府收购价格的计算公式为:收购价格=原购房价*[1-1.4%*(购房协议签订之日至申请收购之日的年限-10年)]”。

政府回购价原则是按照房屋70年折旧来扣除的，当年100万元买的房，15年后政府回购价只有93万元。

这样的共有产权式安居型商品住房，显然是不符合市场经济逻辑的，也不符合深圳住房市场的现实与未来，更无法承担增加居民财产性收入的使命。

虽然我们看到《意见》对这种不合理作出了修正:“购房人自购房之日起累计在深缴纳社保满 15 年，或者年满 60 周岁且购房满 10 年，符合我市人才安居办法、安居型商品房建设和管理办法等规定条件的，可以进入市场流转，但要向政府缴纳一定比例的增值收益”，但如何缴纳增值收益却仍含糊不清。

即便未来我们可以进入市场流转、分享增值收益，仔细想想，如果只能在15年之后，我们会不会有投资被套的感觉呢?如果只能在60岁之后，是不是又有点日薄西山的景象了呢?

这的确贯彻了“房住不炒”的逻辑，只是购买人才房、安居房的投资很可能跑不过CPI。

显然，新政将导致本该享受保障的群体，其资产财富积累或许无法跟上时代的步伐，进而加深阶层固化的矛盾?

疑虑之六:先租后购、以租抵购?

《意见》提出:“加大货币补贴力度，鼓励支持人才通过市场方式解决居住问题”。

其实我们不仅可以利用货币补贴的方式留住人才，我们是不是还可以直接用减免高层次人才个人所得税的方式激励人才呢?

《意见》还提出:“探索人才住房先租后购、以租抵购制度，在我市工作满一定年限、取得本市户籍且符合相关规定的人才，可申请购买人才住房”。

既然是用市场方式解决人才居住问题，却又采用封闭流转的方式将人才锁定在面积不足90平米的人才住房上，似乎与市场化背道而驰。

虽然房改新政可以让人才不会因高房价而被挤出深圳，却不会因保障房而获得财产性财富增长。

政府一定要自己亲自掌握住房资源吗?一定会减少资源利用的浪费吗?

深圳GDP已经超越香港、新加坡，社会治理、改革创新亦不弱于香港、新加坡，难道住房模式一定要走香港、新加坡的老路吗?

疑虑之七:租金上涨、防患未然?

《意见》提出:“人才住房租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金的60%左右;安居型商品房租金为届时同地段市场商品住房租金的 50%左右;公共租赁住房租金为届时同地段市场商品住房租金的 30%左右”。

深圳是改革开放的先锋，不应该大规模推广这样的行政干预市场逻辑。

更何况，深圳要“盘活各类存量用房，推进社会存量住房租购”，听上去很美，如果不能补充增量，再多的存量终究会被新增人口消耗殆尽的。

因此，不论是房企自持租赁住宅，还是城中村改造租赁住房，都会导致市场租赁住房成本上升、租金上涨，进而推升人才住房、安居住房、公共租赁住房的租金价格。

如果深圳租赁管理跟不上，即便是有租赁管理平台，很可能也无法平抑租金上涨趋势。

深圳更应该探索和创新市场化的管理机制来控制市场的租金水平，千万不应掉入“限房价”难以解套的陷阱。

疑虑之八:调控延续、何时退出?

《意见》继续强调:“保持房地产调控政策的连续性、稳定性，严格落实各项调控措施。……健全房地产统计和监测预警体系，防范房地产金融风险。综合运用金融、土地、财政、投资、立法等手段，加快建立适应市场规律的基础性制度和长效机制”。

看来深圳仍然没有做好加快建立适应市场规律的基础性制度和长效机制的充分准备。

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比如，深圳可以申请中央授权契税调整权限试点，当限价令取消之后，对于二手房转让的增值收益，按照转让时间间隔实行不同税率，转让时间间隔1年之内核定税率为增值收益的90%，2年之内80%，以此类推，转让频率将大幅下降，炒房之风必将几近绝迹。

对既不转让也不使用的住房，深圳市可以申请试点空置税，倒逼空置房屋资源出租进而增加市场供给。

未来，深圳再辅以房地产税试点，让多套住房无利可图，扭曲市场的“五限”政策就可以完全退出，“房住不炒”的长效机制才能真正实现。

疑虑之九:变革先锋、立法先行?

《意见》提出要“加快修订《深圳市人才安居办法》、《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》，制定《深圳市公共租赁住房建设和管理办法》”，这是重视制度体系建设的思路。

但是，深圳的制度体系建设仍有政策不连续、不稳定之嫌。

比如，2016年12月发布的《深圳市住房保障发展“十三五”规划》明确:“所有人才住房和保障性住房均不得转变为市场商品房上市流转。……从而维持住房保障资源总量只增不减，促进基本住房保障和人才安居可持续发展”。

时隔一年多，就变成了“可租可售”。

可见，深圳政府也要卖房才能补充封闭流转的财政资金池。

没有真正的立法先行，就没有真正的顶层设计、体系建设，也就失去了可资借鉴的改革试验田的价值。

疑虑之十:善用民意、科学引领?

《深圳市可持续发展规划(2017-2030年)(征求意见稿)》提出:“强化体制机制创新优势……完善政府科技管理决策程序，健全听证公示、社会咨询、专家论证和效果评估制度”。

引进人才政策出台前，我们为什么不能多开开论证会，多听取一下社会各界的意见呢?

我们是否关注了人才和被保障人群究竟是怎么想的吗?我们是否会调研市场究竟会如何反应呢?

我们是如何考虑城市可持续发展与环境承载力的?引进人才增速过快是否会导致住房供求矛盾加剧?

我们的城市交通运输能否匹配呢?城市拥堵是否有改进策略?

学校、医院、卫生、水电气油等公共服务是否能够满足人口增长的需要?我们有可行的应对方案吗?

听证公示、社会咨询、专家论证既是集思广益、避免弯路的有效工具，也是政策解读、释疑解惑的最佳策略，只有这样，才能“提高政策透明度，增进公众对住房制度改革工作的理解与支持，为深化住房制度改革营造良好的舆论氛围”。

在这一点上，深圳仅仅是比一些半夜出政策的部门进步了一点点--公开征求意见而已。

民众参政议政的路似乎越走越远了。

房企规模缩量渐趋边缘--

要么出走、要么代工

去年我们说过:

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详见【2017-10-15微信文，《欧阳捷:三四线城市会成为大房企的粮仓吗?》，点击链接可直接阅读】。

虽然深圳未来还计划安排40%的商品住房开发量，但新增住房总量有限，开发规模已经大大减少，在继续限价的大背景下，房企业绩将只减不增。

同时，商品住房中还有一部分会由房企自持租赁，更是减少了销售规模。

如果深圳不扩市，深圳的房地产开发机会将越来越小，开发类房企的边缘化是可以预见的。

房企怎么办?

1)参与城中村改造。深圳市住房保障发展规划(2016-2020)(征求意见稿)指出:“根据2013年住房调查，全市商品住房约128万套，政策性保障性住房约34万套，单位及个人自建住房约55万套”。

深圳商品住房占比约20%，近几年，深圳每年新增商品住房供应不过数万套，住房结构变化并不大。

相反的，“原村民集体经济组织自建、合建房26006万平方米，约650万套间”，城中村总面积占存量住宅的50%，平均每套间为40平米，约为商品住房平均面积的43%。

城中村住房的面积较小、品质较差、配套较少，改造空间和升级潜力很大。

2)参与企事业单位自有用地建设。深圳鼓励支持企事业单位和社会组织建设筹集人才、安居住房，房企可以借助其专业能力和资金实力帮助这些单位用好土地资源。

不管是城中村改造还是参与企事业单位建设，房企都只是代工者。

3)参与城市更新。配合政府实施棚户区改造、小企业低效用地利用、轨道交通车辆段和停车场、公交场站等综合开发，以及大型安居社区建设。

4)走向都市圈。可以预见，深圳将加快与邻市的轨道交通、高速公路、快速公交建设，沿着交通干线的临深城镇将得到发展机会，即便不做人才住房、安居住房和租赁住房，商品住房市场也会随之发展。

最终，房企也只能跳出深圳，才能在广阔天地、大有作为。

毕竟，房地产市场已经进入平稳发展期，三四线城市依然有很大的市场机会。

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