在过去很长一段时间里，农村不仅需要缴纳公粮哺育城市，农村“剩余劳动力”还是珠三角加工业的人力来源，农民的存款也是通过银行系统投向资金回报率更高的城市，农村地区输出粮食、人口、资金，简直政策工具的蓄水池。 1990年代初期那一轮货币洪水期间，为了解决农村地区农户融资难以及盘活集体资金，减轻农行的信贷压力，1991年11月，十三届八中全会《决定》要求，各地要继续办好农村合作基金会。同年12月，农业部发出了《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》，再次吹响农村金融创新、金融支持的号角。

鼓励结果是，到1992年底，农村合作基金会为主要形式的农村合作金融组织，乡镇一级1.74万个，村一级11.25万个，分别占乡镇总数的36.7％和村总数的15.4％，共筹集资金164.9亿元。看上去不多，但做个对比的是，那一年，全国农民平均年收入是570元。

当时，这类农村合作基金会压根没什么监管，就跟现在的P土P一样，比P土P更麻烦的是，农村合作基金会本意是被规定为合作互助机构，农民兄弟凑钱给自己放贷，可在实践中却成了高息揽储的类银行，还没有资本金监管没有拨备也没有流动性管理更没有风控，

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