理性与韧性:破解检察官业绩考评之难

编者按　开展检察官业绩考评是检察官法的明确要求,是司法责任制综合配套改革的重要内容,更是引导和激励检察官依法履职、推动司法办案工作的“风向标”和“指挥棒” 。其中,建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系,就是要引导检察官把办案工作做到极致、做到最好。为促进检察官业绩考评工作落实落细,本报特开辟“检察官业绩考评(‘案-件比’)笔谈”专栏,敬请关注。
目前,检察官业绩考评工作已全面推开。最高检《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》对检察官业绩考评的重要意义、指导原则、基本内容、方法程序和结果运用等方面都作出了明确规定。各级检察机关要准确把握检察官业绩考评的内涵和要求,结合本地实际抓好落实。如何落实、能否落实、落实的成效如何,考验检察机关特别是各级领导干部的理性、韧性和执行力。
难在何处:检察官业绩考评之难的症结
2020年3月,最高检启动检察官业绩考评,4月在上海、江苏、山东、吉林四省市试点,5月全面推开,速度之快前所未有。在推进过程中,遇到的困难也逐步呈现,“等、靠、抄、拖”一定程度上存在。检察官业绩考评之难的症结在于:
一是考评是世界性难题。以美国为例,从格兰特总统建立文官事务委员会开始,对公务人员的绩效考评经历了长期的探索,考评计划多次失败,如1958年调查中发现,99%的联邦公务人员都被评为“满意”,使考评形同虚设。后来美国对公务人员考评趋向标准化、计划化和目标化、考核公开化,但仍存在难以解决官僚主义的问题,多数机关未能充分发挥现行考评制度应有的效能。20世纪80年代中期,美国“对绩效考评的兴趣似乎有点衰退,因为考评逐渐被认为不能为决策提供有意义的支持” 。
【理性与韧性:破解检察官业绩考评之难】二是传统思想文化的冲突。检察官办案责任制改变了长期以来的“三级审批”制,实行“谁办案谁负责,谁决定谁负责”,强化了检察官个体的责任。作为检察官办案责任制的配套改革,检察官业绩考评引导检察官提升办案质量、效率和效果,奖优罚劣,业绩考评结果与检察官个人晋职晋级、绩效奖金挂钩。而中国传统文化讲究“中庸之道”“和为贵”,讲究礼尚往来,耻于斤斤计较,公然为自己争利益的言行为人所不齿。中国传统思想文化中的消极因素,成为检察官业绩考评“基础性”思想障碍。
三是检察权的特殊性加重考评难度。许多研究者认为,西方检察官同样有业绩考评。如有研究者提出,美国检察官绩效考评内容包括工作数量、工作质量和工作适应力,考评结果分为优异、满意、不满意等不同等级,考评结果与荣誉、奖金、休假等奖励挂钩。张鸿巍教授在《美国检察制度研究》(第三版)第九章“检察官制度”中,专门介绍了“检察官绩效制度”,但也只是讲到检察官的工作量不断增长,并未真正涉及“绩效考评”问题。我国检察权复合性的特征,对检察官业绩考评更具特殊性和复杂性。长期以来,检察机关对检察官个体的业绩考评,主要是依照公务员考核办法,对检察官的“德、能、勤、绩、廉”进行考评,很难体现检察权的属性和检察官个人的业绩。实践中,靠投票评优晋级司空见惯。在无成功经验可资借鉴情况下,检察官业绩考评必然要经历较长的探索过程。
四是检察管理基础薄弱。检察官业绩考评是检察管理的重要组成部分。检察机关恢复重建40多年,检察管理随着检察制度的完善而逐步加强。案件管理经过十几年的探索,逐步实现了规范化、智能化。随着修订后的人民检察院组织法、检察官法施行,检察管理步入法治化轨道。近年来,司法体制改革全面推进,员额制、办案责任制、检察人员分类管理等新制度建立,为检察管理提出一系列新的课题。建立在检察管理薄弱基础上的检察官业绩考评,不可避免会遇到陈旧的管理理念,行政化管理模式,相对低下的管理效率,长期形成的“有制度无管理”等问题。分页标题
五是司法体制改革叠加难以适应。新一轮司法体制改革以来,检察机关经历了司法机关人财物省级统管、员额制、办案责任制、自侦职能转隶、内设机构改革,还有以审判为中心的诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革等。很多检察人员包括检察官在思想观念、司法能力和心理准备等方面短时间内还难以完全适应。检察官业绩考评是一项更加艰巨、更深层次的改革,加剧了上述矛盾。
六是有的检察官特别是领导干部动力不足。一些检察官习惯于传统的“大锅饭”办案考核方式,怕新的检察官业绩考评暴露其能力缺陷。有的领导干部存在“怕变拒新”思想,习惯于长期以来的行政化的检察管理方式,怕考评比出高低引发矛盾,怕考评打乱“一团和气”的平衡,怕考评得不到群众支持等。有的甚至认为当太平官最好是“不变”,对检察官业绩考评存在一定的畏难甚至是抵触情绪。何况检察官业绩考评,考评的是包括入额的检察长、副检察长在内的所有检察官,少数“挂名办案”的领导干部担心经不起考评。不解决检察官特别是检察机关领导干部动力不足、推进不力的问题,检察官业绩考评不但难以落地生根,而且难以取得预期成效。
路在何方:破解检察官业绩考评难题的选择
检察官业绩考评的推进和发展,是不断发现问题、解决问题的过程。当前要着重在以下五个方面下功夫:
一是转变理念。首先,对检察机关各级领导干部来说,转变理念,在行动上与最高检和上级院的决策部署保持一致,是讲政治的具体体现。理念转变虽然看不见、摸不着,但总能体现到行动中。对于只说不动或在行动上南辕北辙的领导干部,上级检察机关要在强化理念引领的同时,坚决纠正其行为。在强化理念引领和执行力的压力下,领导干部的理念会逐步改变。其次,理念转变的基础是深刻理解和把握最高检关于检察官业绩考评的精神内涵。检察官业绩考评的主要内容是检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率和效果。检察官业绩考评指标及计分规则,是为更好地聚焦为大局服务、为人民司法,将对检察官依法履职的要求,通过指标化评价、量化评分的方式落实到每一个检察院、每一个办案部门、每一个办案组和每一名检察官。对超出或者没有列入检察官岗位说明书、司法办案清单的工作,不属于检察官业绩考评范围。再次,要在干中转变理念。检察官业绩考评是一场“硬仗”,现在冲锋号已经吹响,不能坐等理念转变了再去落实,而是要在转变理念中干,在干中转变理念。这也符合“实践——认识——再实践——再认识”的认识规律。要解决好一些基层院领导干部“不变也不干”的问题,关键要靠上级院的领导力和执行力。对于“既不变也不干”的领导干部,“不换思想就换人”,改变干与不干一个样、干好干坏没区别的问题。最后,理念转变将贯穿检察官业绩考评的始终。检察官业绩考评是动态的过程,我们对检察官业绩考评的认识和实践也在逐步深化。理念转变是一个长期的过程,不可能一朝一夕就解决问题,更不可能一劳永逸。
二是检察长强力推进。检察官业绩考评是一项全新的任务,落实难度大。在检察工作实践中,一些基层检察院,不论大事小事,检察长不直接抓就可能落空。检察官业绩考评,考验的是各级院检察长的执行力。各级院检察长只要有抓住不放、一抓到底的执行力,就不愁检察官业绩考评不落实。
三是检察人员积极参与。检察官是检察职责的承担者,是检察事业发展的“主人” 。检察官业绩考评的成效,很大程度上取决于检察官参与和支持的程度。首先,要把检察官业绩考评的理念、内容、目标、概念、框架深植检察官的心中。用培训、研讨等办法使每名检察官都对检察官业绩考评深刻理解、准确把握,对自己担负的责任任务十分清楚。在了解、理解的基础上才会自觉支持检察官业绩考评,主动投身其中。其次,要让检察官参与考评指标设定和业绩考评实施的全过程。如果和业绩考评利益相关的检察官认为考评指标没有意义、数据不真实或考评结果不可信,就会导致考评体系“看起来好看”,但失去了应有的作用。要让检察官参与确定考评指标、考评指标赋分值、考评体系测试、考评体系论证、考评体系运行和考评指标调整,通过参与考评全过程,就其所关注的问题表达自己的意见。通过最大限度地汲取检察官提出的意见和建议,才能使检察官业绩考评更合理更适用。因为尊重了检察官的意见,考评指标设定更符合检察官的意愿,更可能赢得检察官的广泛支持,减少执行中的阻力。再次,检察官在深度参与中不断提升自我。成功的考评不是“抓住缺点”的体系,而是一个学习的系统,可以帮助鉴别、巩固和改善有效的工作行为,修正和去除无效的工作行为。检察官不但要参与考评指标制定,还要在考评中不断提出修正意见和建议,分享业绩考评的结果,提升自己的办案能力。最后,其他检察人员也要积极参与形成合力。检察官办案工作,离不开其他检察人员的参与和配合,只有全员参与考评,才能理解检察官业绩考评的内涵,明确办案的方向,与承担办案责任的检察官同向发力。分页标题
四是先粗后细、先易后难。检察官业绩考评是一项复杂的工程,需要循序渐进,也需要足够的耐心。目前,检察官业绩考评指标设定存在两个需要重视的问题:一个是指标过于细过于繁琐,越往下指标越多越细,有的检察官要面对几十甚至上百项的考评,“考累”极重;另一个问题是一些“本地化”的考评项目设定过于原则和含糊,难以考量,主观随意性大。检察官不是办案的机械人,不能像现代化流水线上的机器人一样精准地按照考评指标和细则设计好的指令办案就行了。过细过繁琐的指标和细则难以遵循,且容易因主观随意性消磨检察官办案的积极性和对考评的认同度。在检察官业绩考评初始阶段,指标设定要按照“宜粗不宜细”的原则,制定出的指标和细则“宁可少些但要好些”,确保符合实际,有可操作性。经过一个阶段的运行,再对“过粗”的指标进行充实完善,由粗到细、由少到多。
五是改善考评环境。迪恩·R·斯彼德指出:“考评环境将很大程度上决定它的效力。考评的环境实际上比考评本身更为重要。”考评环境包括外部环境和内部环境。党委、政府和社会各界了解、理解和支持检察官业绩考评,将有助于这项改革的实行。检察官业绩考评在一定程度上也依赖于其他政法机关的改革。如公安机关刑事侦查水平提升,就会减少刑事案件退补,降低检察官办案的“案-件比” 。就检察机关内部环境来说,一个检察院领导班子团结有力,检察长积极进取,富于创新精神,用人公正,检察机关内部就会形成开放、竞争、信任、诚实、合作的环境,有利于检察官业绩考评的实现。检察机关特别是领导干部,要有常抓不懈、久久为功的韧劲,努力营造良好的环境。随着考评环境的改善,检察官业绩考评也会逐步完善和发展。
风景何异:检察官业绩考评引发变革与挑战
检察官业绩考评无异将引发一场深刻的变革,这种变革随着检察官业绩考评深入推进将逐步呈现:一是检察“核心”数据明显向好。在考评指挥棒的激励和压力下,“案-件比”等各种检察数据正向提升、反向下降的趋势将更加明显。二是检察官办案的“三个效果”显现。由于检察官业绩考评指标设定是“三个效果”的量化,在一定意义上说,检察官追求业绩考评指标得分的最大化、最优化,就意味着“三个效果”的提升。三是人民群众满意度提升。以提升案件效率来说,检察官业绩考评中以“案-件比”为核心的办案效率的设定,检察官办案中无疑会自觉减少“两退三延”,减少不必要的诉讼环节,让案件当事人及其家属、亲友在最短的时间内得到“公正的结果” 。检察官自觉提升办案质量,促进司法公正,同样实现人民群众的期待。以办案为手段,以服务大局为导向的指标设定,增强了社会对检察机关的满意度。四是法律监督职能强化。检察职能的履行是以“案”的形式予以呈现的。检察官业绩考评,引领检察官切实办好“四大检察”“十项业务”案件。特别是考评指标中更加突出公益诉讼、认罪认罚从宽制度适用的权重,检察职能将进一步拓展,检察机关社会影响力提升,检察机关在国家治理体系中的职能作用充分体现。五是检察官办案能力提升。检察官业绩考评将打破长期以来形成的“大锅饭”格局,“南郭先生”将无处藏身。检察官业绩考评得分低,可能一时无被淘汰之虞,但会形成能力危机,倒逼检察官提升办案能力。检察官业绩考评的激励作用充分发挥,排名激励、奖励激励、晋升激励等,全方位激发检察官的潜能。六是检察官业绩考评制度逐步完善,并形成独特的检察文化。检察官业绩考评经过长期的实践逐步调整完善,进而探索出一条遵循司法规律、检察属性,符合中国国情的检察官业绩考评之路。这不但会促进中国检察制度更加完善,推动检察事业发展,也可能形成制度优势,成为他国检察官业绩考评学习借鉴的样板。七是促进检察人的全面发展。随着司法体制改革的不断深化,检察官业绩考评体系逐步完善,检察官主体地位突显,检察官职业的尊荣感强化,检察官全面素质、办案能力提升。检察官在追求自我价值与社会价值统一的实现过程中,不断完善自我,走向新的境界。分页标题
当然,在期待检察官业绩考评引发的深刻变革和美好风景的同时,也应该有客观、冷静和合理的预期。检察官业绩考评好比一台高速运转的现代化机器,每个操作人员的状况和每一个环节、细节的失误,都将生产出不合格产品,甚至可能导致整个系统失灵。
一是“过速考评”欲速则不达,需要有足够的耐心和韧劲。事物发展有其从小到大、从弱到强的发展历程。检察官业绩考评是一项复杂的系统工程,有其运行发展规律。在推进过程中,不可过于急促和草率。有的检察院领导重视,动作快,检察官业绩考评推进顺利;有的检察院还处于“半睡半醒”状态,简单抄袭他院方案和考评指标,检察官连业绩考评是什么、怎么考评等都不清楚。从媒体报道上看,有的地方刚刚制定了考评指标,考评效果就“立竿见影”;有的地方检察院为了降低“案-件比”,采取急功近利追求“短、平、快”的做法,这些现象应引起足够的警惕。由于检察官业绩考评的导向作用,也由于检察官对这项制度有最初的“新鲜感”,行动会自觉向考评靠拢,因此考评“效果”也许会短时间呈现比较明显,但今天有“效果”并不等于明天会有同样的效果,“进一步退两步”的情形有可能发生。“核心数据”提升也并非衡量检察官业绩考评的唯一指标,服务大局、为民司法、检察官能力提升等效果,需要较长时间的实践检验和逐步呈现。
二是“过度考评”难以消化承受,需要逐步适应改进。任何事物发展都有循序渐进的过程,在检察官业绩考评初期,“动起来”比制定过多繁杂的考评指标更为重要。考评指标不在多而在适用、管用,在检察官还未来得及消化吸取就制定过细过于繁琐的考评指标,且从上到下层层加码,检察官难免无法理解和承受。要注意防止有的检察官对过多过细的考评指标无从把握,索性“你定你的、我干我的”等现象。指标过多过细过于繁杂,更容易出现指标设定不科学、不适用、指标无法量化、考评主观随意性大等问题。在众多的考评指标中,即使绝大多数指标科学合理,只有少数指标不科学、不合理,也可能破坏考评体系的运行。目前,上级院不宜“一刀切”地要求地方各级检察机关,一律按照上级院制定指标来制定本院的指标,这样做既不符合实际,又限制了地方检察机关的主动性和创造性。要充分考虑不同地方、不同层次检察官的“承受度”,指标要有一个由简到繁、由少到多的量变过程;量变到一定程度再由繁到简、由多到少,使业绩考评融入检察官的内心,变成自觉行为,到最后达到“随心所欲不逾矩”的境界。
三是“主观考评”过多难以确保公信,要探索实行“客观之上加主观”的考评模式。法律或制度如果没有合理的预期,这项法律或制度就形同虚设。“客观+主观”的考评是通行的做法,但是“主观”“平行介入”,难免架空“客观”:比如,有些考评指标难以量化或赋予分值有较大的伸缩性,这些指标需要人为打分。又如,赋予分管业务的副检察长和部门负责人较多评价权,甚至可以凭主观印象加分。考评过程如不公开,也为主观随意评价留下空间。如果考评制度设定有缺陷和漏洞,有的检察官可能会为考评得到高分挖空心思,甚至数据造假;有赋分权的部门负责人可能会滥用权力;考评不公开不透明会助长不公正。上述哪一个环节出了问题,整体考评体系都可能受到较大影响。为此,在考评初期,可采用智能化基础上的“客观之上加主观”的考评模式,即先对检察官业绩进行客观评价,划出得分档次;然后在客观评价得出的同等档次得分的检察官中,再进行主观评价。为避免客观评价中主观因素的介入和渗透,要实现智能化考评,检察官每办一起案件,考评系统自动生成得分。检察官不但能够在系统中看到自己的得分和排名,而且能够看到其他检察官的得分和排名,增强考评的透明度和公信力。
四是“孤立考评”难以形成合力,需要逐步扩大考评范围实现全员考评。检察职能需要全体检察人去履行,办案不单纯是检察官的职责,还需要检察官助理、书记员、文员等协助共同完成。只考评检察官,对其他检察人员不实行严格的业绩考评,会造成检察官“唱独角戏”,其他人员不愿出力的问题。在同一机关,适用不同“强度”的考评方式考评,也容易形成不公平。要鼓励有条件的检察机关探索实行检察人员全员智能化考评,逐步扩大“全员智能化考评”的覆盖面,形成考评目标同向、考评强度同等、考评结果同用的良好局面。分页标题
五是“科学考评”难“科学”,需要在理论和实践上深入探索。科学的检察官业绩考评体系要有科学的管理理论支撑。马克思主义认为,人的本质是自然属性、社会属性和思维属性的辩证统一体,且统一在人的社会实践中。人的行为不但受利益支配,更受其观念的巨大影响,理想、信念、价值观、道德观是管理十分重要的因素。对有“原动力”的人,没有考评也会努力追求极致,而对于“动力消耗殆尽”的人来说,再强有力的激励,也难调动其积极性。因此,要逐步探索“分层次考评”的模式:对少数经过长期考评检验具有“原动力”的检察官(包括检察长、副检察长)给予高校“终身教授”式“免考评”;对大部分有追求自身利益动力的检察官实行严格的考评;对动力不足的检察官通过严格的考评,鞭策其提升能力,追求极致;对毫无追求和动力被考评淘汰的检察官,通过考评使其退出检察官序列,以调动全体检察人员的积极性和创造性。
随着严格的检察官准入制度、检察官选任制度、职业保障制度等的落实,对检察官业绩考评内容和方式等也将逐步改变:从多项目、细分解的繁杂考评,到简便易行“粗线条”的考评;从对注重对检察官“显绩”的考评,到对检察官“潜绩”的考评;从“客观之上加主观”的考评,到“客观+主观”的考评,再到“以主观为主、客观为辅”的考评;从以办案系统自动采集数据加手工填录的考评,到完全智能化的考评;从以年度为周期的考评变为每三年左右的考评;从检察人员全员考评到对少部分视检察事业如生命、职业信仰坚定、司法能力超强、获得社会公信的检察官“免考评” 。
没有崇高远大的理想将失去前进的方向和动力。面对检察官业绩考评这一“世界性难题”,我们要追求理想而非理想化,要有清醒的头脑、忧患意识、求实精神、理性自觉和坚忍的韧性。期待检察官业绩考评的“飞跃”早一点到来。
(作者为吉林省长春市人民检察院党组成员、副检察长,吉林省检察业务专家,东北师范大学政法学院兼职教授)