2020年5月 ， 曲靖铬渣污染地之一实施的土壤风险管控项目 。

2011年 ， 南盘江边铬渣堆场西南侧农田 。

2011年 ， 铬渣堆场紧邻珠江上游的南盘江 。
公益诉讼能够让环境保护的各项法律制度不被虚置 。 长期以来监管者和被监管者形成的两极单向关系 ， 非常容易变成两极互连成为一体 ， 即“监管俘获现象” 。 要打破“监管俘获” ， 需要依靠社会监督、公众参与和公益诉讼等外部手段 。
——自然之友代理律师曾祥斌
这起以民间草根组织为原告的案件立案 ， 有着强烈的“探索性”和“试验性”意义 ， 迅速得到了众多立法者和研究者的高度重视 ， 甚至有时会成为一把判断立法方向的“尺子” 。
——民间环保组织自然之友
8月3日 ， 曲靖铬渣污染案调解协议正式生效 ， 这起“中国民间草根环保组织公益诉讼第一案”历经9年的漫长拉锯 ， 终于画上句号 。
回望这起2011年的案件 ， 它对日后的公益诉讼原告主体资格、土壤污染防治等重要立法内容有着深刻的影响 ， 也暴露出高额环境损害鉴定费等“绊脚石” ， 至今难解 。
该案“破冰”后 ， 社会组织提起的环境民事公益诉讼数量不断增长 。 若如今的诉讼还要耗时9年 ， 无论人类或自然都承受不起 。 环境公益诉讼的下一篇章 ， 应该如何开启？
南盘江畔的致命毒铬渣
今年6月 ， 自然之友代理律师杨洋最近一次去到曲靖铬渣污染现场时 ， 发现铬渣堆场地块已完成了污染治理 ， 昔日的荒土重新长出了嫩草 ， 郁郁葱葱 ， 不再是第一次所见那触目惊心的模样 。
时间退回到9年前 ， 曲靖市麒麟区三宝镇张家营村委会弯子村村民养殖的几十头山羊突然死亡 ， 经鉴定“凶手”是村外山沟水塘中的有毒水源 。 2011年以来 ， 当地化工企业陆良化工实业有限公司非法倾倒5000余吨铬渣 ， 造成土壤以及附近水库和山沟的水体污染 。
铬盐是重要的工业原料 ， 国民经济中约10%的产品都与其有关 。 但生产过程中会产生大量铬渣 ， 若露天堆放 ， 遇雨水淋浸 ， 所含的剧毒六价铬被溶出渗入地下水或进入河湖中 ， 不仅严重污染环境 ， 还能以多种形式危害人畜健康 。
更严重的是 ， 除了企业非法倾倒的5000余吨铬渣 ， 还有多达14万余吨的铬渣从1989年起就堆放在南盘江（珠江上游）旁 ， 还有一些堆放在其他几处地点 。 “很长一段时间 ， 村里的老百姓根本不知道铬渣的危害 ， 常常将化工厂遗弃的铬渣拉来垫路基和房屋基础 。 ”自然之友代理律师曾祥斌称 。
曾祥斌2011年第一次去到南盘江旁的现场 ， 发现低矮的砖墙渗出淡黄色和白色相间的析出物 ， 从江边沿着斜坡一直堆存到坡顶 。 与堆场相邻的是一片稻田 ， 灌溉用水的颜色是“令人忧郁的淡黄” 。
他还记得 ， “有一间农房堆放着新收割的稻谷 ， 小窗户里射进了一抹阳光 ， 恰好照在土墙上 ， 土墙有半截渗水样子的印迹 ， 幽幽的淡黄色极为刺眼 。 ”村民生活在危险中却毫不自知的场景令他备受触动 。
事件被曝出后 ， 当地环保部门、纪检、公检法系统迅速介入 ， 原环保部和水利部也派调查组、专家赴曲靖调查 。 官方调查结果显示 ， “铬渣非法倾倒致污事件”是一起影响人畜饮水安全的严重事件 。 监测结果显示 ， 发现六价铬含量处于正常标准范围内 。
云南省环保厅要求 ， 陆良化工在停产整治期间 ， 必须完成老铬渣库和现厂内渣库堆存的全部铬渣的无害化处理 ， 未经曲靖市环保局验收 ， 不得恢复生产 。
当年9月 ， 原环保部也对曲靖铬渣倾倒事件做出严厉批评 ， 并宣布即日起对曲靖市实施区域环评限批 ， 直至该市全部完成非法倾倒铬渣和被污染土壤的处置工作和其他整改要求 。 2012年4月限批解除 。
2012年5月 ， 7名被告以环境污染罪被分别判处3至4年有期徒刑 。分页标题#e#
民间环保组织公益诉讼“破冰”
环境损害的恶果已成 ， 被破坏的土壤、被污染的水体也需要有人为其伸张正义 。 2011年9月 ， 自然之友和重庆市绿色志愿者联合会两家民间环保公益组织联合 ， 向曲靖市中级人民法院提起公益诉讼 ， 提出了被告彻底消除污染危害、修复当地环境等请求 。
在此之前 ， 中国从来没有一家民间环保组织提起的环境公益诉讼被成功受理 ， 获得立案的通常都是由检察院、半官方性质的环保组织等提起的公益诉讼 。 中国政法大学教授王灿发介绍 ， 由于当时立法缺失 ， 法律未规定民间环保组织具有提起公益诉讼的主体资格 。
但云南省在这方面走在了全国前列 。 自2008年起 ， 云南省在环境公益诉讼方面创造了多项“全国第一” 。 曲靖等市中级人民法院都成立了专门的环境保护审判庭 。 2009年云南省高院出台的一份规范性文件提到 ， 环境公益社会团体也具有提起公益诉讼的主体资格 。
2011年10月 ， 曲靖铬渣污染案正式获得受理 。 在曲靖中院的建议和协调下 ， 曲靖市环保局也加入诉讼 ， 从原来的第三人变为原告之一 。
里程碑式的成功立案 ， 本身就是一个胜利 。 当晚曾祥斌、杨洋等人开了一瓶红酒庆祝 。 媒体报道铺天盖地 ， 许多双眼睛望向曲靖 ， 众人摩拳擦掌 。 当时 ， 杨洋觉得案情本身并不复杂 ， “最起码两年是能结案的” 。 但谁也没有想到 ， 这一等便是9年 。
“作为第一个吃螃蟹的人 ， 肯定要承担制度尚未成熟的风险和压力 。 ”自然之友总干事张伯驹说 。 但在案子停滞的这段时间 ， 制度也出现了不少积极的变化 。
例如 ， 立法逐渐填补了“民间公益组织具有公益诉讼原告主体资格”的空白 。 2013年1月1日开始实施的新民事诉讼法第55条 ， 以及2015年1月1日起施行的新环境保护法第58条 ， 都新增了公益诉讼条款 。
根据最高人民法院统计 ， 2019年全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼已达179件 。 这起“第一案”对其后民间组织提起环境公益诉讼以及环境公益诉讼制度的逐步完善都有着深远的影响 。
从数量上看 ， 目前检察院仍然是环境公益诉讼的主力 。 2018年 ， 全国检察机关共立案办理自然资源和生态环境类公益诉讼案件近6万件 。
王灿发认为 ， 无论是检察机关还是民间组织 ， 提起公益诉讼的目的一致 ， 都是为了维护公共利益 。 双方的区别是 ， 环保组织较贴近民众 ， 擅长调动社会力量 ， 较少受各方利益的干扰；而检察机关有更强大的组织和财政支持 。 目前检察机关可以提起行政公益诉讼 ， 而民间组织暂未获得资格 。 他希望未来双方能加强合作 ， 将比单打独斗更有力量 。
鉴定费是始终未跨过的“拦路虎”
“鉴定费一直是压在我们头上的一座大山 。 ”张伯驹称 ， 高昂的环境损害鉴定费 ， 是该案迟迟未有结局的最主要原因 。
按照谁主张谁举证的原则 ， 鉴定费需要原告提前垫付 。 曲靖铬渣案早期 ， 国内鉴定机构还不多见 ， 有机构曾报出600万元的价格 ， 这对于2011年全年总支出不过300万元的自然之友而言堪称“天价” 。
张伯驹介绍 ， 对于强调证据的法律诉讼而言 ， 被告需承担多大的责任 ， 需要准确的环境损害鉴定报告作支撑 。 例如土壤污染检测指标多 ， 且每隔固定的距离和深度就需采样一次 ， 取样量可能达上千份之多 ， 故费用非常昂贵 。 如果涉及地下水检测等 ， 费用将更高 。
此前法院建议将曲靖市环保局同列为原告 ， 是考虑到环保局能协助取证、帮助分担司法鉴定费用 。 但曲靖市环保局表示 ， 部门预算有限 ， 无法分担这笔鉴定费用 。
在此情况下 ， 当地环保局更倾向于通过行政手段 ， 而非法律途径推动企业治污 。
于是 ， 高昂的环境损害鉴定费成为了“拦路虎” ， 直至案件结束 ， 都没有解决这一难题 。分页标题#e#
另一方面 ， 该案停滞的9年时间 ， 其实并未影响污染地块环境修复治理的脚步 。 至调解协议生效时 ， 被告已基本完成了污染治理 。 换言之 ， 当初原告在公益诉讼中提出的大部分请求 ， 已经基本达成 。
在此前提下 ， 双方签订了调解协议 。 为何时间点是今年？除了原告的不懈坚持外 ， 当地司法机关的推动也功不可没 。 曾祥斌认为 ， 主审法官为此案件倾注了许多精力 ， 今年也是法官主动站出来推动双方回到谈判桌前 。 而被告代表经历了9年的拉锯 ， 也足以明白逃不过要承担损害环境的责任 。
最终 ， 环保组织未做昂贵的环境损害鉴定 ， 而是委托专业机构对已完成的修复治理措施进行审核 ， 并出具专家意见 。 最后的调解方案便是根据这份环境评估的专家意见而制定 。
双方协定的调解方案要求 ， 被告在已消除堆放铬渣并初步修复受损土壤的基础上 ， 继续消除危险、恢复生态功能 ， 进行补偿性恢复 。 例如 ， 对历史铬渣堆存场周边增加3个地下水监测井 ， 对历史和新增监测井每季度进行1次采样分析等措施 。
调解协议显示 ， 已支付的污染治理账单惊人 ， 光是最初级的“消除危险”措施就花费近3亿元 ， 后续还有更庞杂的环境修复治理工程 。 相比之下 ， 被告在公益诉讼中需赔偿的金额并不高 ， 被告需承担补偿性恢复项目和原告因参与各项目验收的必要费用仅308万元 。
“这是我们第一起环境公益诉讼案件 ， 到现在已经有46起了 。 ”张伯驹表示 ， 自然之友提起的多起土壤污染类环境公益诉讼 ， 都曾因为出不起鉴定费而止步不前 。
2019年5月 ， 司法部曾印发《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》 ， 鼓励“先鉴定后付费” 。 不过 ， 该政策只限于检察院为主体提起的公益诉讼 ， 并未涵盖民间机构 。
但王灿发认为 ， 由于环境损害鉴定成本高 ， 案件耗时长 ， 即便是检察机关提起的公益诉讼 ， “先鉴定后付费”政策也较难推进 。
他建议 ， 相关部门可以设立一个支持环境损害鉴定的专项基金 ， 资金直接由法院而非由原告进行申请 ， 法院主持环境损害鉴定工作 ， 根据最终的判决或调解结果 ， 再由被告或原告支付鉴定费用 。 “这是一个有借有还的资金池 ， 可以大大加快公益诉讼的进程 。 ”
在环境公益诉讼中 ， 被告支付的赔偿金并非支付给原告 ， 而是建立环境修复基金 ， 由环保部门代管 。 “哪怕是原告 ， 也无法直接了解到这笔钱的用途和使用效果 ， 甚至还需要去申请政府信息公开 。 ”张伯驹认为 ， 这也影响了公益诉讼的有效性和环境治理的效率 。
张伯驹希望 ， 未来可以建立环境慈善信托机制 ， 将赔偿金放在专业第三方资金托管机构 ， 并组成决策委员会监督资金使用 ， 信息面向全社会公开 。
影响了土壤污染防治法立法
曲靖铬渣案造成的“回响”不止于此 ， 该案除了深刻影响到我国的环境公益诉讼制度 ， 还为随后几年的土壤污染防治立法提供了重要的参考案例 。
2012年起 ， 多地陆续开展了针对土壤污染尤其是重金属污染整治的专项行动 ， 铬渣也包含其中 。
2016年5月28日 ， 国务院印发《土壤污染防治行动计划》 ， 镉与其他重金属一起被列为重点监测目标 ， 有色金属冶炼等行业成为重点监管对象 。
2017年 ， 原环保部委托自然之友 ， 起草我国首部关于土壤污染防治的专门法律——《土壤污染防治法》的立法建议 。 张伯驹认为 ， 以曲靖铬渣案为代表的土壤污染案件 ， 遇到的一系列问题都成为立法中的焦点内容 。 “曲靖铬渣案反映出的问题具有独特的参考价值 。 ”他说 。
2019年1月1日起土壤污染防治法正式开始施行 ， 该法律明确了“谁污染谁担责”的原则 ， 规定土壤污染责任人负有实际风险管控和修复的义务；土壤污染责任人应当承担实施风险管控和修复的费用 。 这些都能从曲靖铬渣案中看到影子 。分页标题#e#
公益诉讼让环保法律制度不被虚置
一场公益诉讼持续9年之久 ， 实属罕见 ， 也确属无奈 。 最初的掌声和关注退场后 ， 该案在好几年的时间里几乎处于无人问津的状态 ， 留给环保组织和代理律师的更多是孤独感和挫败感 。
调解协议生效后 ， 杨洋说：“我真的没有感到高兴 ， 如果用一个词概括心情 ， 只能是‘复杂’” 。 她偶尔会被一种无力感所笼罩 ， 想到全国各地可能还有很多类似的案子没有被解决 ， 甚至没有被发现 ， 再联想起曲靖铬渣案的曲折经历 ， 心情沉重 。
从结果上看 ， 铬渣污染的环境治理修复主要靠的是当地行政部门的推动 ， 公益诉讼时隔9年才达成的调解协议只能算“锦上添花” ， 那么公益诉讼还有什么意义？
“表面上看 ， 原告什么都没有做 ， 行政手段也可以达到现在的治理修复结果 ， 但这是对公益诉讼的极大误解 。 ”曾祥斌说 。
在他看来 ， 公益诉讼能够让环境保护的各项法律制度不被虚置 。 长期以来监管者和被监管者形成的两极单向关系 ， 非常容易变成两极互连成为一体 ， 即“监管俘获现象” 。 要打破“监管俘获” ， 需要依靠社会监督 ， 公众参与和公益诉讼等外部手段 。 “如果不是因为这起公益诉讼案件受到全社会广泛关注 ， 还不知道到企业猴年马月才能将历史铬渣堆场处置完毕 。 ”
公益诉讼引起社会关注后 ， 对其他企业而言也是示范和警示 ， 会促使他们主动排查已有问题 ， 遵守环境法律法规 。
追问
谁为环境损害的　受害者买单？
环境公益诉讼为无告的山林主持了正义 ， 但仍有另一个沉默的群体较少得到应有的关注 。
当年伴随曲靖铬渣一起进入公众视线的 ， 还有当地几个村子村民的患病情况 。 铬渣堆存场西南侧紧邻着一片农田 ， 杨洋2011年去农田主吴树良家中拜访时 ， 发现家中只剩几件简陋的家具 ， 积蓄几乎都用来为吴树良的大儿子治病——胸腺癌 ， 后来又转为血癌 。 他们的大儿子经常在自家紧邻铬渣堆场的稻田水洼里玩水 。
曲靖市卫生局曾表示 ， 尚无证据证明村民患癌与铬渣堆放有直接联系 。
从2011年至今 ， 杨洋一共去过14次污染现场 ， 她明显感觉村里人对她的态度越来越冷漠 。 她知晓他们的想法：官司迟迟没有结果 ， 即便打赢了 ， 被告赔偿的钱都用来修复环境 ， 他们得不到一分钱 。
吴树良依然每次都热情地接待杨洋 。 他善良淳朴 ， 虽然知道自己的农田成了“毒地” ， 但迫于生存的压力不得不继续在上面种稻子 。 他并不想卖掉作物害人 ， 便把稻子全部用来喂鸽子 。
“村民们一辈子生活在这里 ， 从小没读过什么书 ， 甚至连字都不认识 ， 即便有法律这件武器 ， 他们根本也没有能力使用它 。 ”杨洋说 。 受损害的环境有公益诉讼来帮助维权 ， 但为受损环境买单的人的权益又靠谁来保护？她也没有答案 。
欣慰的是 ， 最终吴树良的这块农田被写进了调解协议中 ， 经鉴定其已不适合作为农业用地 ， 被告将承担这块土地的环境侵权责任 ， 并进行调查与风险管控 。
另一些“吴树良们” ， 则继续沉默着 。
采写：南都采访人员 林方舟发自北京
【草根|拉锯九年，曲靖铬渣案终了，草根组织环境公益诉讼难在哪？】受访者供图

来源：(南方都市报)

【】网址：/a/2020/0821/kd445228.html

标题：草根|拉锯九年，曲靖铬渣案终了，草根组织环境公益诉讼难在哪？