完善行政非诉执行检察监督实施机制

完善行政非诉执行检察监督实施机制
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李卫国
□为有效阻止违法的行政决定、充分保护行政相对人的合法权益,检察机关在开展行政非诉执行案件监督时,应强化监督深度,不能仅局限于对未按法律规定期限作出裁定等程序性违法行为的监督。
近年来,行政非诉执行案件受理量虽呈下降趋势,但受理总量仍然不小,而且,对行政非诉执行案件的检察监督一直是行政检察的难点和薄弱环节。行政非诉执行监督机制的不健全造成监督不规范、不统一,程序性监督和选择性监督问题凸显。着眼于解决存在的问题,从监督的范围和内容等方面笔者试提出完善行政非诉执行监督实施机制的建议。
行政非诉执行监督中遇到的问题
监督范围不明确。最高检《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第5条规定:“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督:……(四)认为人民法院执行活动存在违法情形的。”第29条规定:“人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的,应当向同级人民法院提出检察建议:(一)提级管辖、指定管辖或者对管辖异议的裁定违反法律规定的……(八)对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的;(九)执行裁定、决定等有其他违法情形的。”上述规定将行政执行监督的对象限定为人民法院的执行活动,但是,依照十八届四中全会决定,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。目前,监督范围显然已经包括检察机关在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为。而且,根据有关行政非诉执行监督专项活动情况通报,全国检察机关开展行政非诉执行监督专项活动中对可能的违法情形基本实现全覆盖,监督的对象既包括法院,也包括行政机关,监督的违法情形既包括人民法院审查行为、执行实施行为违法,也包括行政机关行政行为违法等。也就是说,目前对法院执行活动的监督依据和范围的规定较为明确,但对行政机关行政行为的监督尚待进一步具体明确,避免实践中出现对监督范围的理解不同、开展的情况不规范、不统一问题。
监督深度不够。根据有关行政非诉执行监督专项活动情况通报,全国检察机关行政非诉执行监督案件中,对无正当理由超期未执行和应立案而不立案的监督较多。这反映出检察机关在对人民法院审查行为、执行实施行为和行政机关行政行为违法性进行监督的过程中,存在的普遍性问题是监督内容大多集中于程序性问题,对法院审查行为、执行实施行为合法性的实体性监督和对行政机关行政行为合法性的实体性监督不够,监督的深度不够。
完善行政非诉执行监督实施机制
明确对法院涉执行活动的监督范围。在法院受理非诉行政执行申请阶段,监督的内容和范围应为申请执行的行政行为是否符合受理的有关规定,法院是否可以依法执行及法院是否存在有案不立、拖延立案等情况。因为,生效行政裁定由谁执行、如何执行,法律规定各有不同,所以这一阶段监督的难点是审查法院受理的行政非诉执行是否合法。目前法律法规中,有的规定行政机关要向法院申请强制执行,有的又明确规定由行政机关执行,也有些法律既授权行政机关强制执行,又规定行政机关可以申请法院强制执行。这里就涉及到有行政强制执行权的行政机关还能否申请法院强制执行的问题。笔者认为,考虑到法律授权行政机关强制执行的目的在于提高行政效率、迅速实现行政管理目标,应严格适用行政强制法第53条的规定,只有没有行政强制执行权的行政机关才可以申请人民法院强制执行,对于法律赋予强制执行权的行政机关又向法院申请强制执行的,不应受理。
在法院审查环节,监督的范围和内容为法院是否按照“重大明显违法”的标准尽到了依法审查义务。审查的重点,一是申请主体和被执行主体是否适格、正确,如申请人是否有法定职权、是否有独立法人资格、是否能以自己的名义申请;二是具体行政行为是否存在重大明显违法情形,行政机关是否存在行政强制法第58条、最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(下称《行政诉讼法解释》)第161条第1款规定的明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。分页标题
明确对行政行为的监督范围。主要包括三方面内容:一是超期申请执行行为。根据行政强制法和《行政诉讼法解释》规定,行政机关申请强制执行必须在被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出,逾期申请的,除有正当理由外,法院不予受理。但实践中,行政机关超期申请强制执行导致案件不予受理的情况较为普遍。超期申请强制执行带来的损害是多方面的,不只是降低行政效率、无法及时有效实现行政管理目标,可能还会涉及损害第三人合法权益或者国家和社会公共利益,更会损害行政机关权威,减弱政府公信力。因此,检察机关应当对行政机关超期申请强制执行导致案件不被法院受理并执行的行为进行监督。存在争议的问题是,行政机关怠于申请强制执行的行为检察机关能否进行监督。笔者认为,行政非诉执行是对具体行政行为确定的义务人在法律期限内既不起诉又不履行,由行政机关申请法院强制执行的一种制度,必须经过行政机关申请才能算作进入非诉执行程序,在未经申请前,即使发现行政机关到期未申请强制执行,也不应将其纳入行政非诉执行监督的范畴。
二是违法行政行为。此处要讨论的违法行政行为,即法院经过审查,认为原行政行为明显违法,裁定不准予强制执行。实践中,在行政行为被法院裁定不准予执行后,可能存在行政机关再次以相同的事实或理由作出与原决定基本相同的新的行政行为的情况,笔者认为,在这种情况下,检察机关应当对原违法行政行为进行监督,如建议行政机关撤销原行政行为,以维护相对人的合法权益。
三是违法执行行为,即法院裁定由行政机关执行的,行政机关是否存在怠于执行、执行方法和手段不适当、扩大了法院裁定的行政决定所确定的执行范围和内容,以及造成被执行人合法权益损失的其他重大且明显违法情形等行为。一直以来,我国对非诉行政执行采取的是“裁执合一”的体制。但2012年4月最高法通过并施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条改变了“裁执合一”这一体制,创设了“法院裁定、政府实施”的“裁执分离”体制。对于裁执分离模式下由行政机关负责执行的行为性质,已有权威观点说明,行政诉讼法规定的行政诉讼的受案范围包含“对行政强制执行不服”,本项中的行政强制执行,仅指行政机关的强制执行,不包括法院的非诉强制执行,也就是说,非诉行政执行裁执分离模式中的“政府实施行为”难以顺利进入行政诉讼受案范围。实践中的观点也认为,裁执分离模式下行政机关的组织实施行为,属于法院司法行为的继续,不属于行政诉讼受案范围。基于此,对于非诉执行中行政机关“怠于执行、执行方法和手段不适当、扩大了法院裁定的行政决定所确定的执行范围和内容,以及造成被执行人合法权益损失的其他重大且明显违法情形”等,检察机关可以进行监督,当无疑问。
强化监督深度。根据《行政诉讼法解释》第160条规定,法院审查非诉行政执行案件采用的是合法性审查标准。但在司法实践中,由于申请执行案件数量过多,而受法院审查法官少的客观情况、审查标准把握不严等因素影响,“大量案件书面审查无法确认行政决定的合法性”,导致很多具有实体问题和程序瑕疵的案件进入执行程序。基于这些问题,《行政诉讼法解释》第160条第2款和行政强制法第58条规定,人民法院对可能作出不予执行裁定的案件启动实质审查,但实践中法院司法审查的强度仍未完全达到“最大限度地阻却违法具体行政行为进入执行阶段” 。为有效阻止违法的行政决定、充分保护行政相对人的合法权益,检察机关在开展行政非诉执行案件监督时,应强化监督深度,不能仅局限于对未按法律规定期限作出裁定等程序性违法行为的监督,监督应该包括严格审查行政机关的主体资格、证据材料的合法性、适用法律的合法性等,对行政机关存在的程序性瑕疵、适用法律错误、限制或剥夺相对人权利、被申请执行主体不明甚至有误等行为严格审查标准。分页标题
【完善行政非诉执行检察监督实施机制】(作者分别为云南省曲靖市人民检察院检察长、检察官助理)