从特朗普到拜登： 美国经济政策的变与不变
作者： 欧阳辉
[ 2017~2019年美国年均增速达2.5% ， 失业率一度降至历史低点3.5% ， 美股年化收益率达到13% 。]
[ 财政救助方面 ， 拜登团队已提出1.9万亿美元的新一轮救助法案 ， 主要包括对居民进一步的现金派发、更大规模的抗疫支持资金、州与地方政府救助等 。]
2016年的特朗普胜选是美国历史上最大、最具戏剧性的政治转向之一 。 白宫主人由建制派精英、温和左派奥巴马 ， 换成了政治素人、疯狂右派特朗普 ， 给美国政治带来了前所未有的混乱与分裂 。
但就经济政策而言 ， 特朗普并非一无是处 。 他促成了里根以来最大规模的减税 ， 力推财政货币双宽松与去监管 ， 虽有滋长泡沫的风险 ， 但客观上更有助于提升美国企业活力、促进经济增长 。 他在任期间 ， 2017~2019年美国经济年均增速达2.5% ， 失业率一度降至历史低点3.5% ， 美股年化收益率达到13% ， 可以说 ， 经济和市场用数字对他投出了“赞成”票 。
但贸易政策是特朗普经济政策的最大败笔 。 他不仅发动对华贸易摩擦 ， 还全面升级与盟友的贸易摩擦 ， 导致自身和贸易伙伴的出口均出现萎缩 ， 关税成本则主要由美国进口商和消费者承担 ， 可谓“损人不利己” 。 他四面出击、不讲规则、出尔反尔 ， 给美国国家信誉和国际形象带来了难以挽回的长久伤害 ， 共和党内部也逐渐放弃对他的支持 ， 天下苦“川”久矣 。
万众期待下 ， 当年奥巴马的副总统拜登入主白宫 。 这是否意味着美国将回到过去？2021年会是2017年的镜像吗？会有哪些变与不变？对全球经济和市场会带来怎样的影响？我们将从美国最重要经济权力部门的人事安排来透视这一变化 。 美国经济政策 ， 一看国会；二看央行与财政部；三看美国国家经济委员会（NEC）、贸易代表办公室（USTR）等关键职位；四是 ， 在2021年这一非常时期 ， 还需特别关注防疫政策 。
一、民主党掌控国会 ， 将先加码财政救助 ， 后推动基建和加税法案
在美国 ， 任何大型政策出台都要通过国会 ， 经济政策也无例外 。 国会捂着美国的钱袋子 ， 财政部的权力只在于具体管理和分配 ， 真正的“大事”还要国会说了算 。 美国时间1月5日的佐治亚州选举中 ， 民主党意外获得两个联邦参议员席位 ， 参议院格局由选举前的52：48变为50：50 。 在参议院平票情况下 ， 副总统可投出关键一票决定方向 ， 因此民主党实际上同时控制了白宫和参、众两院 ， 自2010年以来首次实现“蓝营横扫”格局 。
美国很多法案都需众议院过半数、参议院超过60票才能通过 ， 仅预算相关的法案有机会以预算调解（budget reconciliation）程序通过 ， 即参议院过半数即可 ， 从而给予了民主党通过大型财政法案的契机 。 但需要注意的是 ， 首先 ， 每年税收、支出和债务上限方面分别最多有一次机会使用预算调解程序 ， 且过程极度繁琐冗长 ， 条件又极为严苛 ， 因此历史上实际每年最多有一个法案以该程序通过 。 其次 ， 由于民主党在参议院只是将与共和党打平 ， 其内部必须铁板一块、齐心合力、一票不失 ， 才有希望通过一部共和党集体反对的法案 ， 但实际上民主党内部在诸多问题上也有分歧 。 2022年国会将迎来中期选举 ， 届时局势又有变数 ， 因此民主党必将抓住未来两年内“蓝营横扫”的宝贵时间窗口 ， 争取推出实质性的财政法案 。 就目前来看 ， 未来两年最可能通过的财政法案集中在以下三方面 。
财政救助方面 ， 拜登团队已提出1.9万亿美元的新一轮救助法案 ， 主要包括对居民进一步的现金派发、更大规模的抗疫支持资金、州与地方政府救助等 。 由于美国疫情严峻、经济再度下滑 ， 因此此次民主党有望凝聚共识、争取部分共和党支持 ， 以正常程序即参议院60票以上通过财政救助 。 但由于共和党和少数民主党人[以西弗吉尼亚州民主党参议员曼钦(Manchin)为代表]都反对超大规模救助 ， 预计实际通过的规模可能在1万亿美元附近 ， 约占GDP的5% 。 与特朗普时期的救助法案相比 ， 民主党主导的方案在疫情防护、检测及疫苗接种方面的资金都更充足 ， 对于居民和地方政府的救助也更慷慨 ， 有助于疫情缓解和经济恢复 。
支出方面 ， 拜登团队曾提出1万亿至2万亿美元的基建法案 ， 其中道路、桥梁、5G通信等基建项目在共和党中也不乏支持者 ， 但其中的“绿色基建”部分难以达成共识 。 如果前期财政救助法案能以正常程序通过 ， 则2021年民主党将有“额度”利用预算调解程序通过基建法案 ， 但由于民主党在参议院的优势非常微弱 ， 即使基建法案能够达成 ， 总规模也很难超过1万亿美元 。分页标题#e#
【第一财经|从特朗普到拜登： 美国经济政策的变与不变】税收方面 ， 市场机构普遍担心民主党会逆转特朗普时期的减税政策 。 但由于美国深陷疫情泥潭之中 ， 经济刚刚爬出谷底、喘息未定 ， 预计2021年内民主党投鼠忌器 ， 将暂缓考虑加税 ， 但明年可能再次将其提上日程 。 届时2017年减税法案中的富人减税部分可能被逆转 ， 即52万美元以上年收入的个人（或62万美元以上年收入的家庭）所得税率将由当前的37%恢复至39.6% ， 公司税也面临上调风险 。 由于加税在政治上不受欢迎 ， 预计加税总幅度将远小于拜登竞选期间所提议的3万亿美元 。
除财政法案外 ， 民主党的重要政纲还包括扩大医保覆盖面、提高最低工资、加强环保及科技企业监管等 ， 但两党在这些议题上分歧巨大 ， 预计民主党难以取得实质性进展 。
二、财政部与央行配合将更加亲密无间 ， 财政货币协同宽松局面持续
特朗普时期 ， 姆努钦（Mnuchin）与鲍威尔（Powell)分掌美财政部与美联储 ， 姆努钦长袖善舞、灵活务实 ， 鲍威尔则大体继承伯南克和耶伦时期的宽松路径 。 2020年疫情期间 ， 财政部发债4万亿美元 ， 美联储扩表3万亿美元 ， 其中在二级市场购买美国国债2.4万亿美元 ， 财政与央行实现了美国历史上前所未有的协同宽松 。
拜登已任命联储前主席耶伦担任财长 ， 鲍威尔任期则至少持续到2022年2月份 。 耶伦于2014~2018年担任美联储主席 ， 这期间鲍威尔一直任美联储理事 。 “老领导”与“老部下”分掌财政与央行 ， 未来二者的配合默契程度将更上一层楼 ， 沟通协作更加顺畅 。 就政策取向而言 ， 耶伦一直认为 ， 在就业市场恢复元气前政策应维持宽松 ， 特别是零利率背景下的财政支持尤为重要 ， 1月19日她在国会听证时也明确主张推出大规模救助计划以应对疫情危机 ， 预计未来将全力配合国会宽松 。 鲍威尔也明确表态 ， 未来至少维持每月1200亿美元的购债量 ， 2022年之前不会加息 ， 货币政策立场仍然维持宽松 。 因此 ， 至少未来一年内 ， 财政货币协同宽松的局面仍将持续 。
2022年初 ， 拜登很可能任命身为民主党的现任美联储理事布雷纳德（Brainard）取代共和党人鲍威尔担任联储主席 。 布雷纳德曾在美国财政部供职多年 ， 一度担任财政部副部长 。 若她获得任命 ， 美国将出现央行前行长当财长、前副财长执掌央行局面 ， 可谓你中有我、我中有你 ， 无论理念还是技术操作层面 ， 都将更加亲密无间 。 若2022年美国经济复苏态势良好甚至通胀抬头 ， 不排除联储缩减QE（量化宽松）甚至加息的可能性 。 但布雷纳德一直是联储内部宽松倾向最强的大“鸽派” ， 若由她执掌联储 ， 无疑将使美国货币宽松的时间延续更长 。
三、气候官员成NEC主席 ， 华裔执掌USTR
NEC是美国总统最重要的经济高参机构 ， NEC主席的地位举足轻重 。 特朗普任命的第一位NEC主席是高盛前总裁加里·科恩（Gary Cohn） ， 在设计和推动2017年大减税法案过程中发挥了关键作用 ， 但他很快就在理念上与特朗普发生了冲突 ， 于2018年3月份被迫辞职 。 接任他的是原本在经济学家圈内默默无闻的拉里·库德洛（Larry Ludlow） ， 因身段柔软、俯首帖耳而受特朗普青睐 ， 上任后毫不意外地沦为特朗普的复读机和传声筒 ， 几乎没有任何存在感 。
拜登作为建制派精英和传统秩序的维护者 ， 他的NEC主席无疑将重新发挥重要作用 。 这位新主席是赖恩·迪斯（Brian Deese） ， 目前在贝莱德投资公司负责“可持续”投资策略 ， 曾任奥巴马总统的气候变化和能源问题高级顾问 ， 在谈判2015年《巴黎协定》时发挥了核心作用 。 任命他为NEC主席 ， 表明气候政策将成为拜登的施政重点 。 拜登曾明确表示上任后将立即重返巴黎气候协定 ， 颁布白宫行政令以收紧环保监管政策 ， 并将逆转特朗普在油耗标准、排放限值等政策上的倒退 。 但迪斯属市场人士 ， 对他的任命同时也表明拜登可能会寻求基于市场的解决方案 ， 比民主党内自由派的主张更为温和 ， 后者主张政府在能源和运输领域应进行广泛干预 。
美国贸易代表办公室（USTR）是美国总统推进贸易政策的主要抓手 。 特朗普时期 ， 贸易是最重要的政策议题之一 ， USTR代表莱特希泽（Lighthizer）替特朗普四处出击 ， 成为多场贸易战的急先锋 。 而拜登一向拥护全球化、反对关税 ， 认为美国当务之急是解决国内问题 ， 主张广泛修复与盟友的经贸关系 ， 而不应将贸易作为武器 。 因此 ， 贸易在拜登政纲中将大概率退居二线 。 拜登任命的USTR代表是中文流利的华裔贸易专家戴琦 ， 目前是众议院筹款委员会民主党首席贸易顾问 ， 此前曾在USTR担任中国贸易执法总顾问 。 这一任命表明 ， 中国仍是美国在贸易议题上的核心关切 。 虽然拜登及其幕僚并不赞同关税政策 ， 但关税可谓是特朗普给拜登留下的谈判筹码 。 拜登不会拱手撤销关税 ， 而会向中国提出进一步开放市场、加强知识产权保护、减少国企补贴等要价 ， 作为其同意降低或撤销关税的条件 。 预计未来美国政府将更多通过联合盟友与制定规则的方式 ， 解决与中国的经贸纠纷 ， 贸易政策将更有章法 ， 但也将对我国构成另一种风格的挑战 。分页标题#e#
四、拜登将重点加强防疫政策 ， 有利于经济更快回到正轨
虽然防疫属于卫生领域政策 ， 但当前疫情已成为美国经济复苏的最大瓶颈 ， 缓解疫情对于经济增长至关重要 。 特朗普时期的抗疫政策一塌糊涂 ， 这也是他输掉本次大选的首要原因 。 特朗普未能调动美国疾控中心（CDC）和联邦药监局（FDA）等传统卫生机构的资源和力量 ， 且抗疫工作缺乏联邦层面的统筹规划 ， 各州各自为战 ， 其结果是防疫薄弱、大规模检测缺位、疫苗接种缺乏统一组织和调配 ， 导致美国疫情肆虐 ， 目前单日新增持续超过20万人 ， 疫苗接种进度也慢于预期 。
拜登胜选后数日内 ， 就选定美国国立过敏与传染病研究所（NIAID）现任所长、身为“六朝元老”的传染病学家福奇（Anthony Fauci）担任新冠问题的首席总统医疗顾问 ， 任命马萨诸塞综合医院传染病科主任、哈佛大学医学院教授罗谢尔·瓦伦斯基（Rochelle Walensky）领导CDC 。 拜登还表示 ， 上任后将立即要求全民佩戴口罩100天 ， 在疫情严重地区实施严格居家令 ， 组织力量加强新冠检测 ， 并启动国防生产法案以促进防疫物资及疫苗生产 。 疫苗接种方面 ， 拜登政府也已加大抗疫资金投入、增加雇用医务工作人员 。 若拜登能制定严密的系统性抗疫方案并尽快推动落地 ， 辅以更充沛的财政资金支持 ， 美国疫情或能更早获得控制 ， 令经济早日重回正轨 。
五、拜登经济政策总体有利于美国经济复苏
总结起来 ， 拜登经济政策有以下突出特点：
更大规模的财政救助和基建法案；
加税后置（back-loaded）且幅度温和;
货币财政维持双宽松 ， 且央行和财政部配合更加紧密；
防疫和气候提升为首要议题；
贸易议题退居二线 ， 贸易摩擦将较特朗普时期明显缓和 ， 但中美经贸问题仍将是贸易政策重点 。
与特朗普时期相比 ， 拜登防疫政策更给力 ， 财政救助与基建支出规模更大 ， 加税等紧缩性政策推出时点靠后且幅度温和 ， 财政与货币政策维持双宽松 ， 对经济和市场构成有力支撑 。 加上拜登贸易政策将更加友好且重视规则 ， 政策不确定性将显著下降 ， 有利于企业恢复信心、重启投资 。 拜登对环保的重视 ， 还将额外提振绿色投资和新能源相关企业 。 对于经济和市场而言唯一的风险是 ， 拜登所在的民主党有一定的强监管倾向 ， 可能逆转特朗普时期的部分去监管政策 ， 给一些行业和企业套上枷锁 ， 其中化石能源企业和医药企业可能将首当其冲 。
（作者系长江商学院EMBA项目副院长）
责任编辑：李桐

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