道光帝的主要大臣 _在位

清朝盐政在道光之前仍使用明朝的纲盐法，这种方法规定盐商可以凭盐引到指定产地领取销售盐。在这样的制度下，具有强大实力的盐商后来发展成了某个盐产地的总承包商，被称为“总商” 。总商与官府的关系密切，他亦商亦官，负责帮助盐运使衙门向盐商征收盐税。之后又出现专门转卖盐引的“窝商“，拿到盐引购得盐后到指定地区销售的“运商”，具有收购盐场全部产盐的垄断特权，把食盐转卖给运商的“场商“ 。自发形成的庞大的销盐机构，已经覆盖了原纲盐法的本质，把本属于国家垄断的盐业变成了由盐商垄断的行业。
此时，所谓的盐运使衙门已经成为了“总商”及其下属各级盐商的后盾部门。官商勾结的后果是盐务官吏对盐商巧取勒索，盐商为了转嫁负担，哄抬盐价。百姓承担不起高盐价，民怨四起。有的盐贩子就通过各种手段逃避盐税，然后以低价格把盐卖出去，私盐由此开始畅销。私盐泛滥导致盐商大受打击，盐引滞销使得国家的盐税收入进一步受到影响。
到道光时，盐务问题不仅没有得到解决，反而更加严重。贪官污吏与贩卖私盐的“盐枭”相互勾结，两者尽收利润，国家盐税连年下降。此时，盐商中“不止小商坐困矣”，“大商亦病” 。为了解决盐务的弊端，道光“欲求一堪膺重寄者”，却无奈“世风日下，人心益浇，官不肯虚心察吏，吏不肯实意恤民，遇事则念及身家，行法不计及久近。”正在他愁苦之际，四川总督蒋攸铦入京勤见。道光对他说起渴望人才的心愿，蒋攸铦当即回应：“川东兵备道陶澍，业绩四川第一，堪胜大任。”道光见蒋攸铦态度诚恳坚决，于是当年即提升陶澍为山西按察使。
后来，道光发现陶澍果真是个人才。他在奏折里针砭时弊，不惧权威，头头是道。在道光的赏识下，陶澍一连升职，先升为安徽布政使，后升安徽巡抚。1825年，他又被调任江苏巡抚，成功解决海运问题，把南方漕粮运往北方。1830年，举荐陶澍的蒋攸铦因病卸任两江总督后，道光立即提升陶澍任该职，陶澍开始总管江苏、安徽和江西三省的军民政务。
江苏是当时的重要盐产地，当地的盐场处于淮河故道入海口的南北位置，淮河以北的叫淮北盐场，在淮河以南的称淮南盐场，总称两淮盐场。陶澍升任两江总督后的的一件事就是整顿两淮盐务。为了保证盐法改革的顺利进行，陶澍使用“擒贼先擒王”之计。他向道光帝奏请杀掉两淮的“盐枭”头目黄玉林，以震慑私盐贩子。道光非常同意并相信陶澍，于是下令逮捕黄玉林。没想到这个黄玉林嚣张至极，他几次逃避追捕成功后反倒玩起了“自投罗网”的游戏。官员见他有心“自首”，拿他设办法，要了点保释金就放他回去了。
陶澍知道此事后更加坚定了杀黄玉林的决心，他根据道光“勿避嫌怨，勿惮勤劬”的指示，决定公开处决黄玉林。当时，很多官员听闻陶澍的决策后都非常震惊，他们害怕杀掉头目后引起盐枭叛乱。但是陶澍愤然坚持，他说：“这个黄玉林不解决，就会出现第二个黄玉林，第三个黄玉林。可怕的不是黄玉林，是老百姓吃不起官盐！”最终，黄玉林被押赴闹市区的刑场，当众处死。
黄玉林的死给社会带来了巨大的震动，不仅盐枭为陶澍的胆量所震慑，就连朝廷官员对陶澍也多了敬畏，同时也让道光对他的信任更为坚定。后来，当陶澍为了整顿盐务官员的腐败请求裁撤两淮盐政时，道光毫不犹豫地准许了他的建议，并将总管盐务的特权交给了他。
陶澍兼管盐务后，精兵筒政，革除陋规，制定新的规章制度。他”裁减衙门陋规十六万两有奇，凡淮南之窝价，淮北之坝杠，两淮之岸费，分别减除” 。他还革除了总商的身份，禁止“商船借官行私”，杜绝私盐贩运。陶澍的禁令施行后，“弊肃风清”，使得“盐价稍减，销路渐通” 。从道光十一年(1831年)正月十一日起，截至七月二十九日，两淮地区销盐共计三十五万五千九百多盐引，一千六百五十六万七干余包盐，“销数之广，为频年所未有” 。
为了进一步扩大改革的成果，陶澍决定彻底改革盐务制度，施行他的助手包世臣提出的“票盐法” 。“栗盐法”的“栗”是指“三联票”：一为票根、一是存在有关管理部门留底、一是盐贩作为贩运的凭证。栗盐法的宗旨是通过降低官盐的出售价格，重新激起盐商的积极性，以打击私盐。它消除了“窝商”、“场商“的层层剥夺，规定任何人人只要交税领栗，就可以凭票运盐，然后在规定的区域和期限内自行贩卖。这样，就打破了盐商对盐业的垄断。废除盐商的垄断意味着一批与盐商有利益或亲戚关系的官员也遭受利益损失，其中的一位大官就是当时的军机大臣曹振镛。陶澍不为曹振镛的权势所惧，主动出击，写信给曹振镛讲明了废除盐商垄断的必要。没想到曹振镛深明大义，很快回信表示支持盐务改革，还说有困难可以找他。