从第四批PPP示范项目名单浅析“PPP+金融”精准扶贫深化PPP模式推进“PPP+金融”精准扶贫

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来源：云天新峰资本

一．PPP扶贫：第四批PPP示范项目最大亮点

2月6日，财政部公布了第四批政府和社会资本合作示范项目名单。通过评审共选出396个示范项目，投资总额7588.44亿元。

与前三批示范项目相比，第四批示范项目有很多亮点，例如评审更加严格、民营企业比重显著提高，等等。但笔者最关注的，是第四批示范项目突出了PPP扶贫工作。财政部PPP中心公布的《第四批示范项目分析报告》（以下简称《分析报告》）统计数据显示：本次示范项目中有68个连片扶贫开发地区的项目，占示范项目总数17%；投资规模1855亿元，占示范项目投资总额的24.45%。换句话说，本次PPP示范项目在扶贫领域的投资总额占到了所有示范项目总投资额的四分之一强。

在扶贫工作方面，党的十九大报告要求，要“深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”。此次第四批PPP示范项目中连片扶贫开发项目的地区分布，与十九大报告的要求保持高度一致。《分析报告》数据显示：项目数量排名前三的省份为贵州、云南、湖北和四川（并列第三），数量分别为15个、14个、5个。项目投资额排名前三的省份为贵州、云南、四川，投资额分别为410.06亿元、358.50亿元和318.73亿元。基础设施相对薄弱的西部地区，成为第四批示范项目推进PPP扶贫的主要阵地。

“要想富，先修路”，贫困地区基础设施，尤其是农村道路、乡村公路的建设，是脱贫致富的先决条件。此次第四批示范项目评审工作凸显贫困地区交通基础设施的重要性，交通基础设施的比重显著提高。《分析报告》的数据显示：连片扶贫开发项目的行业分布投资额排名前三的行业为交通运输、城镇综合开发和市政工程，投资额分别为1232.64亿元、190.99亿元和147.89亿元。交通运输项目投资额占连片扶贫开发地区项目投资总额（1855亿）达到66.45%。这充分说明了在财政部指导下的第四批示范项目评审对贫困地区交通基础设施的高度重视。

二．PPP精准扶贫应有的三方面正确认识

通过PPP模式推进精准扶贫的重要性不言而喻。但怎么扶，扶什么，确是值得研究和思考的问题。笔者认为，解决PPP精准扶贫面临的问题，需要厘清三方面认识：

一是既要尽力而为，又要量力而行。

PPP扶贫，是通过PPP模式为贫困落后地区提供必要的基础设施和基本公共服务。出发点是“必要”，落脚点在“基本”。PPP项目可以适度超前，但不能过度超前。PPP模式精准扶贫推进的项目，应该民生优先，应避免形象工程、面子工程、奢侈工程。笔者曾经见证过某常住人口不过40、50万人的国家级贫困县，要以PPP模式建造一个可以容纳20万人的体育场。要知道，20万人的体育场足以承办世界杯足球赛决赛！这样的项目，显然不是必要的、基本的民生工程。

二是要正视并妥善解决“市场失灵”问题。

分析市场失灵问题之前，先说下与之密切相关的“基建投资悖论”问题。基建投资悖论，是指由于公共基础设施投资项目通常属于政府投资，要依靠地方经济实力和政府财力。经济实力强、政府财力强的地方，基础设施相对比较完善，基建投资相对饱和，不需要上马很多项目；相反，需要大量公共基础设施建设投资的地区，又是经济实力较弱的地方，政府财力无法支持大规模的基础设施投资，这就形成了一种悖论。

基建投资悖论问题带来的一个后果就是“市场失灵”。市场失灵，是指无论是投资人还是金融机构，作为企业一定会趋利避害，对于财力较强的地方政府基建项目趋之若鹜，对于财力较弱的地方则敬而远之。落脚到PPP领域，贫困落后地区的PPP项目（政府付费、缺口补助项目），由于政府财力不济，投融资风险相对较高，社会资本不愿投资，银行不愿融资。即使是使用者付费项目，在未解决交通、配套等瓶颈问题之前，社会资本投资也很谨慎。

PPP精准扶贫，市场失灵问题必须解决。趋利避害对于市场化社会资本无可厚非，我们不能指望以利润最大化为目标的企业违背自己的投资原则做慈善，而应该有针对性地、从源头上解决市场失灵问题。

三是要注意扶贫是“助富”，而不是“给富”。

扶贫的“扶”，可以理解为“扶上马，送一程”，但不能一送再送，更不能直接送到目的地，否则会变成鼓励养懒人。因此，如何扶的有效果，长期见效，才是扶贫的核心所在。古人智慧告诉我们：“授人以鱼，不如授人以渔”；十九大报告教导我们：要“注重扶贫同扶志、扶智相结合”。PPP精准扶贫，除了给贫困落后地区带来必要的基础设施和公共服务外，更应该注重贫困地区领导干部眼界的提升、能力素质的提高、地方人才的培养、成功经验的移植。给更多的钱直接致富，没有学会致富的本领，早晚会再次返贫，不如利用PPP较长的全生命周期，持之以恒地辅导和提升地方领导、群众的眼界和能力，挖掘地方自身潜力，做到脱真贫、真脱贫。

三．PPP精准扶贫应做好的三方面工作

针对PPP精准扶贫存在的问题和应具备的正确认识，我们认为，PPP精准扶贫，应做好以下三方面工作：

第一，贫困地区PPP项目要支持，但要建立准入规则、规模规则、顺序规则。

地方政府财力有限，哪类项目可以上，哪类项目不能上；可以上的项目，应该上多大规模；同样都是可以上的项目，在“10%红线”不足的情况下，哪些应该先上，哪些可以暂缓上，这些都应该有相对较为具体清晰的规则作为指引。建议财政部召集各领域专家，根据不同行业，研究针对上述问题的准入规则、规模规则、顺序规则，出台相关指引，在推进PPP模式精准脱贫尽力而为的同时，指导贫困地区推出PPP项目量力而行。

第二，鼓励政策性金融机构以“PPP+金融”的模式解决市场失灵，推进贫困地区PPP项目。

市场失灵问题的核心，在于贫困落后地区的PPP项目投资风险大于发达地区，在与发达地区PPP项目并存的同时，如果不能降低这种风险，市场化金融机构必然会趋利避害，用脚投票。要解决市场失灵，就要先从金融的本质——风险控制的角度出发，以半市场化或非市场化手段降低这种风险，而最适合承担此类任务的，非政策性金融机构莫属。建议有关部委出台鼓励政策性金融机构参与贫困落后地区PPP项目的相关政策，鼓励政策性金融机构通过增厚项目自有资金（增加项目资本金）、项目流动性支持、现金流缺口补助等方式，为贫困落后地区的PPP项目增信，降低项目投资风险，吸引投资人和市场化金融机构。

需要注意的是：一方面，政策性金融机构对项目的支持更多地应该是股本支持，而不是债性资金（贷款）支持，政策性金融机构应以股东的方式参与PPP项目，增厚项目自有资金（例如项目资本金比例40%），从而降低市场化金融机构债性资金比例，降低项目融资的杠杆率和风险。因此，对政策性金融机构的考核也不能是市场化考核，否则将又走上了市场化金融机构嫌贫爱富的老路；另一方面，政策性金融机构的支持应该是部分支持，不需要全部支持，支持的目的是提高贫困地区PPP项目的可融资性。只要降低了项目风险，市场化金融机构可以融资即可。这样，政策性金融机构有限的资金可以支持更多的贫困地区PPP项目。

第三，鼓励社会资本、金融机构在贫困地区PPP项目的全生命周期中，帮助地方提升致富能力。

建议通过财政补贴、税收减免、超额以奖代补等方式，鼓励PPP项目的社会资本和金融机构，在长达10年至30年的PPP项目全生命周期中，以共同创办学校、定向培养人才、开展讲座论坛、组织地方政府工作人员到发达地区、示范项目考察学习等方式，在为贫困地区基础设施项目融资的同时，为地方政府和贫困群众融智。

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[1]第四批示范项目发布后，PPP或将呈现四大发展趋势

[2]第四批PPP示范项目社会资本排行榜

[3]简评第四批PPP示范项目：环保项目成为当之无愧的大赢家

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