PPP项目如何避免触及10%红线在实际工作中

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多财政承受能力论证
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章。

来源：枫林艳

根据财政部的统计，截至2017年12月末全国PPP综合信息平台管理库项目7,137个、投资额10.8万亿元，与2016年12月末相比，同比净增项目2,864个、投资额4.0万亿元。

随着PPP项目的突飞猛进式的发展，中央及相关部委均更加重视PPP项目的规范和相关财政风险的控制，尤其是更加强调10%的财政红线问题。在实际工作中，相关部门尤其是财政部门应该如何加强管理，避免触及这条红线呢？笔者就此作出一点自己的思考。

一

政策红线的相关具体规定

1.财金〔2014〕113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第九条规定：

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

2. 财金〔2015〕21号关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知第二十五条规定：

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

3.其他文件，包括众所熟知的50、87、92号文件等，均对PPP项目财政承受能力论证不能超过10%的红线做了不同方式的强调。

二

10%红线的取值

（一）一般规定

财金〔2015〕21号第二十五条规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。实际上列出了财政承受计算的公式，即：

A/B*100%≤10%

A=当年全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任

B=当年一般公共预算支出

其中：

A的取值必须是所有PPP项目财政支出责任的总和，意味着每个项目做出计算时必须都将所有的项目累计计算

B的取值，由于支付义务均发生在未来年度，未来年度的一般公共预算支出值，依据财金〔2015〕21号第二十七条规定执行，即：

未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算

（二）授权性规定

从目前的政策规定看，对上述取值的规定是有授权性规定的，其中：

1.财金〔2015〕21号关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知第二十五条规定的每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例，省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

2. 财金〔2015〕21号关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知第二十七条规定未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

3.授权性规定的利用

（1）从全国绝大多数省份来看，均未对上述授权性规定做细化，即按照21号文的硬性条款来执行。

（2）目前仅有的地方性规定，是川财金〔2017〕91号四川省财政厅关于印发《四川省政府与社会资本合作（PPP）项目财政承受》能力论证办法的通知，通知在第十四到第十七条中做了细化规定。

三

如何避免触及10%红线

（一）利用授权性规定，颁布地方性政策

各地根据相关实际情况，尤其是经济结构及增长趋势，制订出更加符合当地实际情况的细化性规定。

四川省在这方面做出了有益的尝试，从上述的规定可以清晰的看出，值得其他地方借鉴。

（二）确保依据和计算的准确性

在计算红线执行情况时，一是明确和引用稳定的依据，严格按照21号文规定的公式计算；二是选择专业力量，包括精选专业的咨询机构。

（三）预估拟实施PPP项目

在目前情况下，为了避免产生触及财政红线，同时也避免不符合行业平衡性的要求，在计算PPP项目支付责任时，采取审慎的原则，对拟实施的项目、纳入储备库的项目，也要计算政府支出责任，并累计到支出责任值中，计算出占一般预算支出的比例，作为参考，同时也起到预警作用。

（四）预期财政增长率的动态分析

依照指引，未来年度支出额参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。但实际上，每年的PPP项目在计算取值时，引用的前五年就是不同年份，自然就会产生差额，由于目前经济新常态下经济结构调整措施、新旧动能转换措施不断出台，经济增长率波动较大，导致有可能产生较大差异。有鉴于此，在选择支出和增长率取值时，应该充分利用授权性规定，找出有力的依据，合理确定数值，减少人为性误差的产生。

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