财经国家周刊|美国可以布下这些金融陷阱，中国企业和政府如何应对（详解）( 二 )

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金融制裁成了美国一项“超级特权”说到美国的金融制裁，不得不提到美国财政部境外资产控制办公室（OFAC），这是美国实施金融制裁的执行机构。 2001年“9·11”事件后，美国政府颁布《爱国者法案》，授权财政部采取“特别措施” ，赋予其控制、管理金融流通活动的权力，尤其是针对境外人士或与相关实体有关的金融活动，并授权其对可疑财产予以扣押或冻结。OFAC根据美国相关法律以及国家安全和外交政策，对各类金融活动进行监控和评估，根据评估结果不定期发布一系列制裁名单，并与司法部一道，将制裁的对象扩展到全球的经济活动。在制裁措施上，除了冻结资产、禁止交易，还包括限制或禁止进入美国金融市场、禁止美国金融机构提供金融服务等，将被制裁者隔绝于国际金融体系之外。对谁实施制裁？OFAC制裁有三大类，分别针对特定国家、特定人员和特定项目。第一类是针对特定国家的制裁，比如近年来美国对伊朗、委内瑞拉、俄罗斯、古巴等国家的持续施压。对伊朗的制裁。美国对伊朗实施全面制裁，除了冻结资金等方式外，还升级至切断SWIFT对伊朗国际贸易结算通道进行封锁等。 2012年2月，伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的所有资产遭到冻结，美元支付结算通道被关闭。美国同时向他国金融机构发出警告，不得与伊朗央行有业务往来，否则将一并受到金融制裁。伊朗进出口业务基本陷于停滞，石油出口受到重创。 2018年5月以来，美国政府单方面退出伊核协议，宣布对伊朗实施最高级别经济制裁，覆盖能源、金融、汽车等多个领域，并重点针对伊朗原油出口。对俄罗斯的制裁。自2014年“克里米亚危机”以来，美国对俄罗斯发起持续多轮金融制裁，制裁对象包含俄罗斯政府高官、能源公司、金融机构、军工企业等。制裁措施包括冻结被制裁对象在美资产，禁止美国实体与个人与被制裁对象开展任何交易等。第二类为针对“特别指定国民和被封锁人员名单”（specially designated nationals and blocked persons list ， SDN）的制裁。列入SDN名单的包括金融机构、相关实体、船舶及个人，美国企业不得与这些实体或个人开展商贸活动，也不得使用美元金融服务。如果美国金融机构给被制裁的实体转账，则其钱款将被冻结。由于美元在国际贸易和金融中的主导地位，一旦被列入美国财政部SDN名单，各国金融机构均无法为该个人和实体提供金融服务。第三类为基于项目的制裁，如涉及所谓“大规模杀伤性武器”等。通过什么渠道实施制裁？银行和支付清算机构是美国金融制裁实施的主要渠道，也是金融制裁得以实现的载体。其中，银行是国际资金流动的重要通道，也是OFAC的重点监管对象，负责具体实施OFAC所要求的资产冻结、禁止或限制制裁对象在美国银行体系内的金融活动等。银行也有责任和义务向OFAC报送可疑资金流动和交易信息。支付清算机构，负责切断被制裁者获取和使用美元的渠道。主要包括两大系统：一是美元清算系统（联邦电子资金转账系统Fedwire、纽约清算所同业支付清算系统CHIPS、自动清算中心ACH等），对被制裁者相关的交易进行筛查拦截，或冻结相关资产；二是国际银行结算通道，主要是环球同业银行金融电讯协会（SWIFT），在美国政府要求下，它可以拒绝为被制裁者提供国际结算服务，使得被制裁者无法参与美元体系交易。关于SWIFT ，有必要做些知识普及。它是全球银行业资金结算的通道，是国际银行同业为统一资金结算支付通道、标准和语言而成立的全球性合作组织，运营着覆盖全球的金融报文网络，总部位于比利时。 SWIFT系统并不处理银行间的资金清算，而是类似于金融机构间的邮政系统。各家银行机构在SWIFT系统中拥有一个唯一的代码，可以视为它们的邮编， SWIFT系统即是它们之间的邮差，将银行间沟通资金转账的信息互相传递。目前全球几乎所有跨境支付交易都需要通过SWIFT系统来提供金融报文。虽然SWIFT是独立的国际组织，但美国政府对美元结算的交易有管辖权，而美元支付在SWIFT系统中份额是最大的，因此美国能够在事实上对SWIFT施加影响，并要求其配合美国政府实施相关制裁决定。一旦有金融机构被切断SWIFT系统，那么该机构不仅无法通过美元进行跨境资金交易，也无法通过欧元、日元和人民币等其他货币进行跨境交易，这家机构的跨境交易业务基本宣告瘫痪。如2018年11 月， SWIFT在美国的压力下切断了伊朗央行及多家伊朗银行的服务。制裁的“长臂管辖” 。美国金融制裁之所以能对全球经济活动产生效力，不仅在于美国在全球金融体系的绝对主导地位，还在于其主张的域外管辖突破了一国法律仅限于该国境内的一般规定，美国有关法律明确规定对境外当事人或行为具有法律效力，使得美国法律对境外实体产生了法律管辖权。二级制裁。通常一级制裁是指适用于管辖所有美国政府可以施加控制的美国居民和实体，以及其境内的外国个人和实体。所谓二级制裁，主要是指限制非美国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易或向其提供金融服务，并对违反此项禁止性规定的非美国金融机构实行制裁。由于外国金融机构不在美国执法机关的实际管辖之下，美国政府的二级制裁措施通常有两种方式：一是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；二是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户、进行资金清算等。对于违反相关制裁规定的金融机构和个人，可能面临从罚款到禁止与美国开展业务、扣押资产的严重处罚，甚至会面临刑事诉讼。二级制裁作为美国金融制裁框架内的严厉手段，意在促使制裁对象被国际社会完全孤立。