「新华网客户端」权责不等、“层层加码”、“前途无亮”……如何破解乡镇治理“体制性困局”( 二 ) 导读近年来

乡镇财政如此拮据，财力如此紧张，乡镇所要负责的各种任务，也如滚雪球般越来越多。从大类来说，本乡镇范围内的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等，都是乡镇政府必须负责的大事。计划生育、学校危房改造、创建省市先进教育镇、公路改造与扩修、信访维稳、精准扶贫、防霾减排……统统在“一票否决”考核之列。一个乡镇只要有一项工作被“一票否决” ，其他工作做得再好，也可能白搭。

文章图片
福建省建瓯市小桥镇的乡镇干部下乡为农户讲解大棚黄瓜的种植与管理技术魏培全摄
“前途无亮”：
乡镇干部队伍稳定性令人担忧
当前，乡镇干部的发展前途或晋升空间已呈“制度性窄化”趋势，根本的制度激励机制严重不足。
乡镇书记、乡镇长，几乎都是从上面和外乡（按回避原则，本乡镇人不能任职）调来的，最多任期两届，许多人工作的根本动力是调往县里当副县级干部，或到重要局当局长。一般趋势是，越年轻的书记、镇长，未来晋升的空间越大，工作动力就越大。
乡镇副书记、副乡镇长，其工作动力也主要与其职业前景相关。副职中年龄较大的干部，如果看不到晋升的希望，其工作动力就可能严重受阻。
乡镇一般干部，也就是副科级以下干部，工作时间长、年龄大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晋升已到天花板，工作动力严重不足。
事业编的干部，主要是乡镇所谓“七站八所”的技术性干部，如农技站、水利站、工商所、财政所、文化站、司法所、粮管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所谓行政编制与事业编制的“隔离规定” ，即事业编制不能直接提升为行政编制。所以，事业编的干部，其工作动力普遍严重不足。
大学生志愿者和选调生，是乡镇干部中最年轻的面孔，但不少人是受就业压力所迫，暂时来乡镇就业，把乡镇作为工作经历中的跳板，随时准备考研或考公务员离开乡镇。
总之，乡镇干部的动力构成和激励机制各不相同。而从一般的体制性因素来考察，乡镇干部的总体状况是：职业前景不佳，晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差。这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。

文章图片
社区居民在河南省邓州市花洲街道办事处中州家园社区为民服务大厅办理业务冯大鹏摄
全面深化改革，走出“体制性困局”
当前，应进一步深化行政体制改革，理顺省、县、乡各种体制关系，推动乡镇政府形成“权、责、利”对等协调的体制机制，充分赋予其更大的自主性和能动性。
赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。全国3万多个乡镇，地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的乡镇财政收入有的高达十几亿元，常住人口几十万，相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇，人口只有几千人，勉强维持几万元的“吃饭财政” 。在自主规划、自主管理乡镇发展方面，应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中，逐步取消“市管县”体制。在乡镇地域经济特别发达的地方，可以试点探索“镇变市”改革，实行“县管市（镇级市）”体制。
县级政府应进一步“强镇扩权” 。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府，使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下，缩减县级各个职能部门的编制，扩充乡镇政府编制和人员，切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将200多项各个职能部门的管理权限，下放给乡镇政府，大力推进“强镇扩权”的试点改革。