李铁:户籍制度限制了租赁住房的发展中国城市和小城镇改革发展中心理事长

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中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁

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2018年2月6日,中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁应腾讯房产的邀请，参加 “地产沉浮40周年，探讨长效机制的大时代”沙龙，就租赁住房相关问题阐述了观点。以下为根据速记中有关内容整理:

租赁住房的四个前提

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当城市化发展到一定程度，对租赁住房要有清晰判断，有四个前提因素是要考虑的。

首先，基本公共服务均等化。

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为什么国外租赁住房的比例能达到50%左右，实际上和这些国家的公共服务体制有关。我们知道，美国、欧洲的跨国流动就业是非常频繁的，流动人口的就业在城市就业中占的比重非常大。因为这些国家没有户籍制度的限制，所以流动人口不会受到公共服务供给的约束。公共服务均等化是租赁住房最重要的前提。1949年以前并没有户籍制度的约束，当时的租赁住房是住房供给的一种常态。现在之所以租赁住房没有成为住房供给的主要形式，其中一个重要原因和根本原因是户籍制度和公共服务制度的重叠。如果没有户籍制度的存在，或者说，如果没有把公共服务和户籍制度捆绑在一起，那么流动性就业和居住在中国城镇化进程中也将会是一个常态，流动人口的基本公共服务也能实现均等化。所以在一些城市提出的“租购同权”，是希望通过基本公共服务均等化，开辟住房租赁市场。可是到目前为止，可以说，在流动人口净流入或占比重较高的大城市或特大城市都没有解决这个问题。

第二，土地所有权的影响。

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世界各国的租赁住房模式和我国有比较大的差别。国外是在私有产权的土地上提供的租赁住房，也就是说，住房和土地所有权连在一起。土地所有者自己建的住房，不仅满足了居住功能，可以给租赁房子的人用，这种住房包含了经营性的租赁功能。比如说，到日本、欧洲去看看，那里的好多房子整栋楼都是可以出租的。土地和住房的所有者不仅可以开饭馆，也可以开旅店，还可以开花店、书店、咖啡店等等。建立在土地所有权基础上的租赁住房是国外住房经营性功能的一种主要形式。

第三，稳定的租赁预期。

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在租赁住房的情况下，由于土地所有者和房屋经营者之间关系是稳定的，所以租赁行为也相对稳定，甚至长期化。为什么现在中国的租赁住房不稳定呢?就是因为除了农村的房子外，我们几乎所有的房子都是由地产商开发的。东南沿海城市的农民出租屋，租赁关系是很稳定的，因为是基于集体土地所有权和村集体经济组织成员的使用权建设的租赁住房，租赁行为十分稳定。广州和北京的城中村出租屋，如果政府的政策相对稳定,不搞拆迁的话，这些出租屋可以一直稳定地租赁给农民工和外来人口居住。这些能提供稳定租房预期的人，一定不是房地产开发商。因为开发商的房子要尽快销售，针对消费者只能包含两种功能，一是居住，二是投资。购房子的人如果有投资的需求，那就不确定这房子什么时候就要被卖掉，导致了租赁行为的短期化。

第四，随行就市的租赁价格。发达国家的租赁价格是相对稳定的，这和收入群体相对稳定有关，也是租赁住房的所在区位和房屋质量有关。可是中国的收入群体有多个层次，而租赁住房的群体就有很大的差异，既有外来农民工，也有城市间流动人口，还有刚毕业的年轻大学生。他们对租赁价格的承受能力是不一样的。

因此我们在制订租赁住房的政策时应该考虑以上前提。

政府提供公共租赁住房需要深究几个问题

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第一，在什么地方去建公共租赁房?

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如果是在城市中心地带建公共租赁住房，那么这个公共租赁住房的租赁价格会和中心地带的地产实际价格发生很大的反差，会造成巨大的利益损失。那么，能在远郊位置的城市角落里建公共租赁住房吗?可是租赁住房最大的特点是，它和就业的距离有直接的关系。前一段时间政府建的经济适用房政策对购买者有严格的限制，一般都建在五环外。我工作的单位在三里河，而我的一位同事申请了经济适用房，位置在东五环外，因为是政府的选址，只考虑购房者的资格认定，但是对于就业地点没有任何考虑。政府盖的租赁住房很少考虑租赁者就业的方便。从政府的角度出发，更多地考虑在哪儿才能拿到一块儿地，而且价格比较便宜，可以去建公共租赁住房。根本不会去想，如此大规模的租赁者就业地点和政府提供租赁住房的空间有多远的距离，出行会有多大的不方便。因为就业是全市所有区域内分布的，而不是集中在某一个空间。因此，政府提供的有限的公共租赁住房，有限的“点”状住房供给，不可能满足所有区域的就业人口的住房需求。所以一定要通过市场的方式来补充。

第二，如何满足不同的收入能力的租房人的租金需求?

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政府的公共租赁住房，提供了集中的建筑标准，价格肯定是在一个水平区间。那么这个价格水平针对外来人口和农民工能够承受吗?出租价格会在200-500元吗?很难做到。我们在广州做过出租屋调查，也在北京的城乡接合部做过出租屋调查，根据出租屋距离主城区的远和近，租金价格也有高有低，基本上都是200到500元，一般最高的也不会超过1000元。因为这些外来人口，特别是农民工，要把赚到的钱更多的省下来，再寄回农村老家盖房子，所以他们会省吃俭用，不会住很贵的房子，即便条件恶劣一点都没有关系，他们心里想的是，能把钱一块一块地攒下来，形成资金积累后，可以再回到家乡去消费。他们的长期消费需求不在城市，而是在家乡，在农村。因此，政府提供的公共租赁住房对这帮农民工是不适用的，超过1000元的租赁价格对于外来人口中低收入的白领和单身大学生肯定也不是最好的选择。所以这个租金价格和市场需求又不完全匹配。

城乡结合部在集体土地上建租赁住房符合国际城镇化规律

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我注意到，当前的政策里特别提出了“城乡接合部的集体土地可以盖租赁住房”，我觉得这是最好的选择。因为城乡接合部的大量城中村和集体建设用地，目前因政策约束面临着经营行为短期化。如果能稳定土地所有权和使用权，并允许他们可以利用自己的土地和房屋参与城镇化进程的开发，那样农民就可以把住房变成稳定的经营型住房。到那时候，根据市场需求他们自己就会去建设满足城市各种群体需求的不同样式、不同价格、不同空间的租赁住房，这是一个最好的选择。这也符合国际城镇化发展规律。尽管是集体所有的土地，不是土地私有产权。但是按照发达地区特别是广东省的做法，在集体土地上建设和经营租赁住房已经积累了几十年的经验，非常成熟，各种安全措施、管理措施、服务保障十分齐全。在这些城中村建设的租赁住房之所以会出现一些问题，实际上是源于政府政策的不稳定，导致集体土地的住房出租行为是短期的、临时的。广东省有几千万的外来人口，发展离不开外来人口和农民工，所以从20年前广东省就对租赁住房提出了一系列规范要求，加强了安全管理和服务。虽然有的房间面积很小，但是里面的设施比上世纪八十年代的筒子楼还要好。

因此，我们不能按照主观的想法、行政的方式去主导地产商开发租赁住房，我们还应该回归到城市化和城市发展的规律上来，允许分散在城市角落的房屋所有者、集体经济组织提供符合市场需求的各种租赁住房。这个市场会满足租金价格的需求、空间位置的需求、安全设施需求等。稳定了这个市场，才可以建设符合住房租赁市场长期发展的调控机制。

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微信编辑:陈嫡