PPP绩效管理研究（一）——集成行为与结果的PPP绩效管理明树数据与云滨科技

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作者：北京明树数据科技有限公司

南京云滨信息科技有限公司

一

PPP绩效管理的行为结果论

1、绩效管理内涵

关于绩效，学术界有两种主流观点：一种认为绩效是结果和产出；另一种认为绩效是行为和过程。绩效管理源于企业管理，学术研究中关于绩效的观点主要分为三类：结果论、行为论和行为结果论。

结果论：绩效是结果，可以定义为“在特定时间范围，在特定工作职能或活动上生产出的结果记录”，以结果为核心的绩效观点，是从顾客的角度出发，将个人的努力与组织的目标联系在一起。不同的绩效结果界定，可用来表示不同类型或水平工作的要求。

行为论：绩效被定义为一套与组织或组织单位的目标相互关联的行为，而组织或组织单位则构成了个人工作的环境。但并非所有的行为都是绩效，只有有助于组织目标实现的行为才能称为绩效。不以任务完成或目标达成等结果作为绩效的主要原因包含以下两方面：首先，工作结果并非必然是由员工的工作带来的，可能有其他与个人所做工作无关的促进因素带来了这些结果；其次，员工完成工作的机会并不是平等的，而且并不是在工作中做的一切事情都必须与任务相关。过度关注结果将使人忽视过程和人际因素，使员工误解组织要求。

行为结果论：绩效既包括工作结果，也包括工作行为。绩效管理的最终目的就是提高员工行为以有利于组织目标实现的产出。从绩效管理的角度来看，不仅要看员工有没有完成工作目标，而且还要看其工作目标是如何实现的。因此，

绩效是结果与行为的综合体，行为是达到绩效结果的条件，即绩效指行为和结果。

行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施，行为不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断[1]。

2、PPP 项目绩效管理内涵

PPP 项目绩效管理，是在项目确定采用 PPP 模式之后，从项目投资人、政府部门、社会公众等的PPP项目干系人要求和关心的项目目标利益出发，对项目实施、运营相关的经济、社会、风险分担、环境和技术等各方面因素，对项目投入、过程控制、结果、影响等进行全面和客观的评价。

PPP项目绩效管理包括效果、效率、组织成员的满意度。效果是指产出效果的实际影响，即客观的成功；效率指的是资源的有效利用，即项目实施过程中投入产出比；而组织成员的满意度是项目对于干系人的满意程度，体现了公平的考虑[2]。

总结：本文认为PPP项目绩效管理应采用行为结果论的概念，既关注过程中PPP项目各干系人的行为，同时关注干系人的行为结果，即PPP项目绩效结果。绩效管理结果与按效付费关联，结果反馈体现在行为控制与调整中。

二

PPP绩效管理的现状需求

（1）PPP项目落地增速相对高于发起增速

根据明树数据统计，2017年PPP入库项目数量与规模出现下降，2017年新增入库项目比2016年减少2931个，而2017年中国PPP项目总体成交项目数量与规模仍然呈增长状态，共成交3269个PPP项目，总投资规模达4.7万亿，分别为2015、2016年成交规模的4.9倍和1.5倍。可见，经过3年的热潮，PPP项目逐渐从发起走向落地。

图1 入库项目发起时间分布图（数据截止2017年底）

图2 成交项目落地时间分布图（数据截止2017年底）

（2）PPP项目多数涉及政府付费责任

截至2018年5月15日，全国PPP综合信息平台中的项目按回报机制统计，可行性缺口补助类项目总规模和数量均为最大，其次是政府付费项目，可见PPP项目中，政府存在较大的潜在支出责任，因此政府应加强对政府付费类项目的审查，同时应注意挖掘项目收益点，强调按效付费，避免PPP项目沦为地方政府变相融资的工具。

根据明树数据的统计，2018年成交的PPP项目中除去回报机制未知的项目后，以可行性缺口补助类型的项目成交规模最高，占比为62%，其次为政府付费类项目，占比为34%。2018年成交的PPP项目仍以政府付费和可行性缺口补助为主要的付费方式，需要政府承担全部或部分付费责任。

图3 入库项目回报机制分布图（数据截止2018年5月15日）

图4 2018年成交项目回报机制分布图（数据截止2018年5月15日）

（3）政策对PPP绩效管理的要求趋严

纵观我国中央层面PPP政策，涉及绩效管理的主要分为三种类型：一是，财政资金使用情况的绩效管理；二是，对地方政府建设成果的绩效管理，如《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》；三是，适用于单个PPP项目的绩效管理。本文中PPP项目绩效管理，单指第三种类型。

从财政部在财金[2014]76号文中明确提出稳步开展PPP项目绩效评价开始，国务院、财政部、发改委等多部门相继发文强调完善PPP项目中绩效考核制度，政策文件涉及市政工程、交通运输、医疗、养老、海绵城市、水利建设、农业、城镇综合开发等多个领域。

政策主要强调以下几点：一是，建立科学的绩效评价体系，尤其是试点、示范项目，要构建全面科学的评价体系，总结成功经验，形成可复制模式；二是，加强全生命周期绩效监督和评价，定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价；项目结束后，适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价；三是，按效付费，项目付费与绩效评价结果挂钩，约定项目具体产出标准和绩效考核指标，根据考核的结果适时对补贴和付费做出调整；四是，引入第三方评估机制，财金[2016]92号文明确指出可委托第三方专业机构提出绩效评价意见。五是，加强信息公开，公开绩效评价结果。

总结：随着PPP项目落地数量增加，以及政策对PPP项目绩效考核的要求趋严，PPP市场上对于高效合规的项目绩效考核需求将增加。我国入库及已成交的PPP项目中，可行性缺口补助与政府付费是主要的回报机制，结合针对PPP项目提出的按效付费的合规性要求，政府财政支付责任与绩效考核结果挂钩将提高政府与社会资本对绩效管理的重视程度；按效付费有助于更加合理的使用财政资金、维护公众利益，同时促进绩效体系的科学合理与绩效管理过程的行为优化。

三

PPP绩效管理的主要问题

（1）行业种类繁多，绩效标准难以统一

按照目前财政部对于PPP项目的分类，所属行业有19种类型，细分类型更是多达97个。各行业项目各有适用的行业规范和标准，考核体系通用点通常体现在环境、安全等公共层面，其核心的建设运营等管理部分往往因行业不同而区分；同时，PPP项目根据实际情况设计组织结构与交易结构等，涉及的不同利益相关者的诉求难以协同。这都使得绩效管理标准无法实现统一，且各项目之间不能照搬硬套，因此对绩效体系设计的专业性、创新性与管理水平提出较高要求。

（2）绩效体系的科学性无法定量评价

绩效管理体系的设计必须充分把握项目精髓，兼顾项目发展过程中的不确定性，灵活适应项目需求，但目前学术界与实操界均未出现受到广泛认可的评估绩效管理体系科学性和合理性的可靠标准，只能通过实践效果判断其是否合理，这种方式具有一定的滞后性。虽说通过项目后评价可以总结相应的成果经验，但是由于PPP项目具有长周期性和项目结构设计特定性，成果经验能否能及时适用于新的项目，是否需要改进是值得注意的地方。

（3）传统绩效管理成本较高且效率较低

传统的绩效考核通常是主导绩效管理的部门定期或不定期组织考核人员对项目执行情况进行打分、评价、记录，过程较为耗时耗力。传统的人力监管往往存在以下问题：数据记录格式不统一，历史数据缺失；人工录入费时且极易出错；缺乏针对绩效考核管理过程的控制和督导，难以覆盖项目全生命周期；不同专业间存在沟通障碍，传递过程中易发生信息缺失或出错等；数据缺乏系统性管理与统筹分析运用。

四

PPP绩效管理的发展建议

（1）加快PPP绩效管理顶层设计

目前我国在政策层面上要求PPP项目需要进行绩效考核并按效付费，但是对于具体的实施方法和架构缺少一些标准和具体可操作性的指导，应尽快出台国家层面上能够兼具科学性与可操作性的PPP项目绩效管理指导文件，包含宏观层面的整体指导与定向行业的针对指导。

（2）引入第三方专业机构进行评估

第三方评估是政府绩效管理的重要形式，通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府评估的缺陷，在促进服务型建设方面发挥了不可替代的促进作用。可以充分发挥第三方机构独立性、专业性、权威性的优势，为PPP项目定制契合项目利益相关者诉求，符合项目特征的绩效管理体系，兼顾对PPP项目实施过程中各利益相关方的行为监管与PPP项目实施结果的监管。

（3）PPP项目全生命周期绩效管理

PPP项目绩效管理注重对PPP项目中制度、行为与结果的评估，不仅重视项目产出，也要充分考虑提供产品和服务时的公正与公平，覆盖PPP项目的全生命周期。PPP项目全生命周期绩效管理过程中，需要调查、收集、分析、运用大量项目信息，这些信息来源于项目各个阶段，被PPP项目各参与方所掌握。为了将分散、杂乱、海量的PPP项目信息转为信息资源，进行信息共享并服务于PPP项目各方决策和管理需要，

北京明树数据科技有限公司和南京云滨信息科技有限公司，借助“互联网+”思维，引入大数据、云计算、BIM等技术共同开发PPP项目绩效管理平台，进行项目信息集成和共享，在公平和效率之间找到最佳实现路径。

图5 PPP绩效管理系统界面示意图

PPP项目绩效管理平台可以较好的解决传统PPP绩效考核费时费力、考核内容体量大、数据载体不一、信息沟通困难等问题，并全面记录项目的过程与结果数据，

贯彻PPP项目绩效管理的行为结果论，提高绩效管理平台的科学性与适用性，为PPP项目全寿命周期的管控提供工具和决策支持。

PPP绩效管理平台：

通过BIM模型实现可视化，及时快捷立体化掌握项目信息，便于项目公司对项目的管理及政府对项目的监督；

通过GIS关联项目信息与区域信息，将PPP项目对区域可持续发展等外部效应纳入绩效考核过程，促进区域合理规划发展；

规范化考核流程，协同多参与方进行数据记录与考核管理；统一化数据记录载体，全面记录PPP项目全过程数据，并以数据分析提供决策支持；

结合绩效考核结果自动计算财政支付数值，并跟踪财政支付记录，为监测财政承受能力提供基础；

基于GIS集成多项目的绩效管理，掌握区域内项目、参与主体、财政支出等情况。

基于PPP绩效管理平台的考核记录完整，考核结果公开透明，增强合作双方信任度与反馈及时性；可实现考核人员多元化，多方角度考核充分体现公平性和有效性。

PPP项目绩效管理平台通过项目全周期的数据记录与信息监测，覆盖项目实施过程中的多方行为与绩效管理结果，体现PPP项目绩效管理的客观公正性，提高绩效管理效率，并为管理优化与决策提供数据支撑。

[1] 袁竞峰、徐伟、肖光睿，制度、行为与结果：进一步提升PPP项目绩效的路径探索，财政部PPP中心网站http://www.cpppc.org/zh/plt/5457.jhtml

[2]赵新博，PPP 项目绩效评价研究[D]，申请清华大学工学硕士学位论文，2009年6月

今日美编：郭乐艳

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