完善公募基金份额持有人大会制度的几点思考（下）公募基金份额持有人大会的完善思路及具

摘要

持有人大会是公募基金治理体系中的最高权力组织形式，应回归其全局性、根本性决策的角色，除非涉及持有人的根本性利益及重大的基金治理事项，否则不应该事无巨细地参与到基金治理的各个环节，否则容易形成与基金管理日常事项和专业化的冲突，产生“治理僵局”，降低执行效率，从根本上损害持有人的权益。

公募基金份额持有人大会的完善思路

效率与公平的权衡

从基金治理的角度，希望持有人大会的召开流程更为简便，召开成功率更高，从而使决策和治理效率更为高效;从维护基金持有人利益的角度，则希望提高持有人大会的参与度，使大多数持有人均有机会表达自己对议题的看法，以防止基金管理人滥用其职权损害投资者利益。从现行基金法律制度的设计来看，考虑公平即保护持有人利益的因素更多一些，如详细规定持有人大会的议决事项，严格规定持有人大会的召开条件与程序，规定持有人大会日常机构的设置，规定持有人大会的多次召集机制等。

从多次持有人大会召开失败的案例分析，失败的最大原因在于基金持有人（无论是机构还是个人）存在着集体行动的理性冷漠和强烈的搭便车意识，从议决的事项而言，多数是基金发展中急切要解决而与市场背景与形势攸关的重要事项，如转换基金的运作方式、基金清盘、修改基金合同的重要条款（往往是阻碍业务开展的实质性障碍）等。时机的延宕不仅造成了机会成本的增加，而且直接或间接损害了持有人的根本利益，即“迟到的公平”实际上是一种不公平的结果，从这个角度说，提高持有人大会的效率应引起足够的重视。

笔者认为，“效率优先、兼顾公平”应成为基金持有人大会召集召开的重要指导原则。理由如下：首先，繁琐严格的持有人大会召开条件与程序要求的确充分照顾与保护了持有人的利益，但由于投资者普遍存在的理性冷漠，实际上持有人大会仍然只是少数机构投资者的议事场所，大多数个人投资者对此并不关注，参与度不高；其次，持有人大会较高的召集条件与标准实际上提升了召集大会的成本，从持有人大会的筹备、通知、召集、召开及相关文书的制作与发布，加上律师见证费等，至少也需数万元，现场召开的费用则可能更高，一次召集失败还面临二次召集的问题，这些成本最终是从代表持有人共同利益的基金资产中列支的，决策效率的低下最终损害的是持有人自身的利益；再次，持有人大会实际上只是维护持有人利益的一个环节，且实践表明持有人参与度较低，维权作用有限，持有人利益的维护（即公平的实现）完全可以通过监管机构的监督、事后的法律追责加以实现。在现行体制下一个不良的趋势是部分基金管理人将持有人大会作为免责工具，稍有疑虑的业务问题均考虑以持有人大会的方式加以议决，从而使持有人大会背离其立法初衷，造成了资源的无谓浪费。

完善公募基金份额持有人大会制度的具体建议

根据基金治理的角色分工，厘清持有人大会职责

现行《基金法》对持有人大会的职权规定主要有：决定基金扩募或者延长基金合同期限；决定修改基金合同的重要内容或者提前终止基金合同；决定更换基金管理人、基金托管人；决定调整基金管理人、基金托管人的报酬标准。除了前文论述的报酬标准调低之外，笔者认为其余事项归属持有人大会职责没有问题。

实践中的争议主要在于“基金合同约定的其他职权”，基金合同签订与履行实践出现两种倾向：一种是将持有人大会职权泛化，将一些本应管理人自行决定的投资策略事项也交由持有人大会议决；二是尽量减少持有人大会的召开频次，将事关持有人根本利益、全局利益的重大事项排除在持有人大会事项外，而由管理人自行决定。这两种极端趋向都不符合《基金法》对持有人大会的定位，使持有人大会的相关实践更为混乱。

2016年4月18日，中国基金业协会曾发布三份《私募投资基金合同指引》，分别针对契约型、公司型和合伙型私募基金厘清了私募基金各方当事人权利义务,强化了各类基金的内部治理,充分体现了不同组织形式私募基金的差异化特点。针对“契约型”组织形式的基金,指引突出基金份额持有人大会及日常机构的功能和作用,明确可灵活约定基金份额持有人大会的召开方式,不大幅增加行业执行成本,具有切实的可行性。实际上，公募基金持有人大会的召开也存在类似的问题，建议基金业协会借鉴私募基金合同指引的成功经验，论证出台关于公募基金合同的指导性文本，规范持有人大会的召开事项等问题。

根据基金治理的现实路径选择，取消基金持有人大会日常机构的设置

从笔者掌握的资料和了解到的实践案例看，实践中鲜有基金合同约定设置基金持有人大会日常机构。究其原因，在于上文所述的日常机构的功能、产生、运作、具体权责等在制度设计环节并未充分论证清楚，加之持有人大会本身的运作就存在诸多问题，作为其日常机构的运作更难以顺畅。

中国公司治理体制的“叠床架屋”问题曾经引发学者的普遍热议，基金治理不能重走公司治理的老路，而应赋予行业更多的治理自主权和自律性，尊重行业与市场自发选择的治理路径。持有人日常机构在实践中的遇冷，并非偶然，反映出了法律规定的治理框架与基金治理发展实践的落差，尽管其立法初衷是出于保护持有人利益的拳拳之心，但其定位与操作细节，尤其与基金管理人、基金托管人的关系并未充分论证清楚，在既有的基金治理结构下显得过于超前。建议相关立法机关充分考虑上述现实，在下一轮《基金法》修法中审慎考虑基金持有人大会日常机构的去留或改革问题。

根据基金治理的现实发展需要，提升持有人大会的召开效率

无论是基金持有人，还是基金管理人，对现行的持有人大会召开条件与程序，均有微词，有必要重新审视持有人大会的召开条件与召开流程，实现效率与公平的兼顾。在会议的召集上，应考虑特殊情况下基金持有人不需经过次第请求、自行召集的可行性，赋予特定条件下一定份额基金持有人自行召集持有人大会的权力；在会议通知上，可仿效《公司法》对股东大会的通知程序，提前15日通知即可，以提高持有人大会的召集效率，通知形式亦可多元化，如允许通过基金管理人、托管人在其官网发布等网络渠道实现通知；在会议参与上，可考虑仿效上市公司投票表决制度，建立表决权代理和征集制度，以提升中小投资者参与持有人大会的积极性；参照海外实践，将二次召集的时限适当缩短，以提升基金治理决策效率。