地方|国家与地方的公共卫生：民国政府如何应对传染病？(15) 民国|政府|公共卫生|鼠疫|阎锡

政府与公共卫生
按照现代公共卫生学的定义，公共卫生是“社会有组织的预防疾病、延长寿命、促进健康的科学和艺术”。既然是“有组织的”活动，也就是政府的活动。在公共卫生领域，政府扮演着主导的角色。
在传统时代，政府几乎不承担公共卫生的职能。具体地说，政府的工作与预防疾病、延长人民寿命和促进人民健康无关。1910年，满洲里肺鼠疫爆发流行，清政府指派从英国留学归来的伍连德博士赴东北防疫。伍连德通过调动军队、停运火车、严格防疫等一系列手段，迅速扑灭疫情。1911年4月，清政府召开“万国鼠疫研究会”，即今天所谓“鼠疫防治国际学术讨论会”。与会代表中有来自英、美、俄、日、德等11个国家的医学专家共35位。伍连德任大会主席，并被后人誉为“中国科学防疫第一人”。从公共卫生的角度考虑，1910年的东北防疫，可以视作中国政府由传统向现代转变的一个标志性事件。
1917年绥远疫起，北洋政府在内务部设立防疫委员会，在各省成立防疫专门机关，制定卫生法规，划定区域防疫，以及推行科学的防疫方法等[63]，都可以证明以防疫为主的公共卫生已经成为中国政府的基本职能。烈性传染病流行带来“公共卫生灾难”构成对于国家安全的威胁，因此，正如1918年阎锡山所理解的，卫生防疫也就成了一场保卫家园的战争。卫生防疫，便成为近代国家在处理公共卫生事务时面临的首要任务。随着时间的推移，公共卫生内容逐渐增加。从1940年代开始，政府介入地方病防治，1950年代以后，爱国卫生运动和全民健康构成公共卫生的主要内容。将这一过程看作一个连续的历史演变，不难理解1918年的山西防疫及疫后之疫在中国公共卫生史上的地位。
1918年的山西防疫，是地方政府为主导的，地方政府与中央政府合作开展的对于烈性传染病的全面防御。1918年秋天以后的山西疫情，是烈性传染病的地方化，从某种意义上讲，也是一种地方病——一种与血吸虫病、克山病、大骨节病、碘缺乏病相类似的地方病。人们对于疫情的关心，有时并不是对于疫情本身的关心，而是对于疫情流行边界的关心。这样，某些特定的河流与山脉便成为划分地方政府与中央政府责任的边界所在，也就成为地方与国家的边界所在。这样一来，公共卫生也就演变为“地方的公共卫生”和“国家的公共卫生”。直到1928年以后，疫情越过黄河，并于1931年在陕北酿成大灾，中央政府才强行介入。由此可见，1918-1931年的山西鼠疫防治过程，展现的是地方政府与中央政府的权力分立、交织、转化的过程。
在20世纪20年代以前，内蒙、东北乃至满洲里以北的俄罗斯境内，到处聚集着来自山西、河北和山东等地的人流。他们从事农业垦殖、捕猎、砍伐、开矿、贸易和其他生产或经营活动。1910年和1918年，东北疫情和山西疫情起时，都在农历岁末。按照传统习俗返乡的人潮汹涌，铁路交通使得人口的流动更加快捷，疫情传播更快。面临危机，两个时代的中央政府都作出了迅速且有力的反应。临县、兴县的人口稀少，交通不便，居住于山区的当地居地甚少与外界交往，疫情传播缓慢。与此相应，中央政府仅表达了有限的关注，而地方政府的反应也相当迟缓，处置不力。对于不同的社会形态中的同一疫情，政府采取不同的因应之策，是可以理解的。随着社会转型的加速和交通条件的改进，流动人口更多，流动速度更快，“地方的公共卫生”不再存在，传染病——尤其是烈性传染病——从一开始就是“国家的公共卫生”。